經(jīng)歷了爭論和喧囂的2006年，有關外資并購政策調整的思路正逐步明朗化。
國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院近日剛剛完成的一份報告，就外資并購和產(chǎn)業(yè)安全問題提出了系統(tǒng)的政策建議。
報告建議設立由國家發(fā)改委牽頭、相關部委參與組成常設的“外商投資聯(lián)合審查委員會”。審查重點放在涉及國民經(jīng)濟命脈的18個行業(yè)和關鍵領域內的重大外資并購項目。對外資并購涉及的基礎性和支柱性產(chǎn)業(yè)領域的骨干企業(yè)和行業(yè)“排頭兵”企業(yè)要列出重點保護名單，直接保護，“從嚴審查”。
圈定18行業(yè)、領域
發(fā)改委宏觀院投資研究所新近完成的這份報告，對外資在相關關鍵性產(chǎn)業(yè)投資并購的具體情況和對產(chǎn)業(yè)安全的影響作了分析，其中對外資并購是否已經(jīng)“威脅”我國產(chǎn)業(yè)安全沒有明確表態(tài)，但主張要“未雨綢繆”，盡快完善相關法規(guī)和行政措施，“確保關鍵產(chǎn)業(yè)不受外資控制”。
報告說，目前有關外資并購的政策法規(guī)主要是針對“綠地投資”(指外商直接在東道國設立新企業(yè)的投資方式)的，并不完全適用于并購投資，有些措施甚至是與政策制定的初衷相違背的，比如對高新技術、先進技術和裝備制造業(yè)的優(yōu)惠政策，對外資在這方面的并購，報告主張“不僅不能給予優(yōu)惠鼓勵，還應加強審查”。
報告認為，我國對外商投資、并購的管理現(xiàn)在處于多頭分散的狀態(tài)，涉及眾多部門，部門間的職責分工也不利于維護產(chǎn)業(yè)安全和國家經(jīng)濟安全。為此，報告建議，應該改變由商務部作為實際上的外資并購投資主管部門的做法，對監(jiān)督和管理權進行適度、有效的整合和集中，建立由國家發(fā)改委牽頭，相關部門參與的部際聯(lián)合審查機制。
至于這種聯(lián)審機制的具體形式，報告建議參照美國的“外國對美投資審查委員會”，成立以發(fā)改委牽頭的外商投資聯(lián)合審查委員會，依靠行政審核保護產(chǎn)業(yè)安全。
將來聯(lián)審委審查的重點，報告建議放在“涉及國民經(jīng)濟命脈的行業(yè)和關鍵領域內”。對于命脈行業(yè)，報告列出了軍工國防科技、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運、金融、文化9個行業(yè)。而對關鍵領域，報告列出了重大裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設計、科技9個領域。對這18個行業(yè)和領域內的重大外商投資項目要重點審查。
相比較可以發(fā)現(xiàn)，這個行業(yè)名單和年前國家國資委發(fā)布的《關于推進國有資本調整和國有企業(yè)重組的指導意見》中所列的行業(yè)基本一致。
針對外資并購涉及的基礎性和支柱性產(chǎn)業(yè)領域，報告特別建議要列出這些產(chǎn)業(yè)內的骨干企業(yè)和行業(yè)“排頭兵”的保護名單，直接保護，“從嚴審查”。不過，報告認為，這份保護名單也不應過于固化，而應當根據(jù)企業(yè)競爭力的變化，“三五年調整一次”。
在法律體系方面，報告認為需要對外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄和外資并購規(guī)定進行修補，盡快出臺反壟斷法，依法阻止控制性并購行為。
誰來牽頭？
據(jù)介紹，現(xiàn)行政策對外資直接投資的管理主要有兩個關節(jié)，一個是對外商投資項目的核準，由發(fā)改委負責，另一個是對外資企業(yè)設立以及合同、章程的程序性核準，由商務部門負責。
這種分工主要是針對“綠地投資”和涉及固定資產(chǎn)投資的項目的，而對于并購投資項目，特別是那些不涉及固定資產(chǎn)投資的項目，比如服務貿易，則不需要經(jīng)過發(fā)改委的項目審核或審批環(huán)節(jié)。
“作為投資主管部門，發(fā)改委的項目審核主要是從經(jīng)濟安全、合理開發(fā)資源、保護生態(tài)環(huán)境、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷以及市場準入等方面考慮。”一位發(fā)改委系統(tǒng)的專家認為，外資并購脫離了這方面的審核，就缺少了產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟安全方面的“保護屏障”。
此前，商務部等六部委2006年9月8日聯(lián)合頒布實施《關于外國投資者并購境內企業(yè)的規(guī)定》。這份文件要求涉及重點行業(yè)、馳名商標、中華老字號和可能影響國家經(jīng)濟安全的外資并購，應當主動向商務部申報。未申報的，商務部審查可以采取否決措施。
但是，參與制定這個新規(guī)的六部委中沒有發(fā)改委。這種分工因而受到上述發(fā)改委系統(tǒng)專家的質疑。他認為，這意味著商務部門成為了國家管理外資并購行為和批準外資并購項目的主管部門和審批部門。
“實際上，發(fā)改委作為眾多行業(yè)的投資主管部門，對技術和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，對行業(yè)龍頭企業(yè)的經(jīng)營情況都更熟悉一些，也更了解并購項目對產(chǎn)業(yè)安全的影響。”這位專家認為。
但商務部系統(tǒng)的一位專家則另有看法。“外資并購的審查，不是我們商務部一家能批的，一直以來不都是各部委在參與嘛。”商務部研究院外國投資研究部主任金伯生對記者舉例說，“比方說涉及金融并購的離不開財政部和銀監(jiān)會，涉及國企并購的離不開國資委，涉及上市公司的離不開證監(jiān)會。”
金伯生表示，目前的并購審查機制確實需要完善，主要問題是效率太低。“并購是一種相對來說短平快的投資方式，需要簡便高效的審查機制，如果時間拖太長，不利于發(fā)揮這種外資利用方式的作用。”外資并購審查機制今后由目前的“松散式”走向“緊密型”的改革方向是明確的，但具體方案還在探討過程中，是成立外資并購審查委員會還是其它的選擇，需要各部委取得共識。
“至于誰牽頭，這要看國家政策的需要。”金伯生說。
對于已經(jīng)醞釀多時的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》的修訂，金伯生透露，"出臺時間不會太遲了。"那么是另行制定一個外資并購方面的產(chǎn)業(yè)指導目錄，還是包含在修訂后的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》當中？金伯生表示："這還沒有最終明確，不過合在一起的可能性比較大。"
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