提前入夏的上海，天氣有些熱。
盧灣區(qū)淮海街道老人日托站里，70多歲的史發(fā)英阿婆，剛吃完下午茶點(diǎn)心，已近16時，與其他幾位老人和居委會工作人員道了別，步履輕快地回到她屋里。
同在一棟樓、住在5001室的獨(dú)居老人羅秀琳阿婆，這天一天沒出門。因?yàn)殡p腿有慢性關(guān)節(jié)炎，樓內(nèi)沒有電梯，上下樓不方便。此刻，街道助老員小朱正幫她收拾家務(wù)，嘮著家常，給阿婆梳了頭發(fā)，叮嚀著“晚上最好窗戶開小點(diǎn)”，然后，檢查了一下煤氣灶，小心地帶上門。
同一時候，住在另一個區(qū)域——徐匯區(qū)康健街道小區(qū)里的周靜阿婆、蔡彝老先生，也已經(jīng)早早把幾個菜碗、湯盆擺在了桌子上，正等著街道配膳服務(wù)中心的林師傅來送晚餐。
這是一個平常的下午。對這些老人來說，這樣的生活日復(fù)一日，從容閑適。不過，一提起兩三年前，無論是羅阿婆，還是蔡老先生，都很激動：“放在幾年前，肯定煩惱著呢。現(xiàn)在這種好日子，過去都不敢想。”前后究竟發(fā)生了怎樣的變化？
這就是從2000年開始探索、2004年出現(xiàn)重大突破、現(xiàn)在已經(jīng)慢慢成熟、見效的上海居家養(yǎng)老模式。在養(yǎng)老與為老服務(wù)問題上，上海走在了全國前列，與這座城市的“老齡化”速度成正比。
“9073”養(yǎng)老格局的政府責(zé)任：
養(yǎng)老問題靠什么保障
早在1979年，上海比全國提前20年進(jìn)入老齡化社會。最新統(tǒng)計表明：該市老齡化程度再次提速，并呈“高齡化”特征，每五個人中就有一位60歲及以上的老人，增速遠(yuǎn)超往年。純老家庭人數(shù)大幅上升，全市已達(dá)78.72萬人，其中單身獨(dú)居老人17.24萬人。
老年人口的增多，給了城市巨大的壓力。對于這些滿頭銀發(fā)、步履蹣跚的老人，一個難題是：晚年生活怎么過？
羅阿婆就曾經(jīng)閃過“真想一走了之”的念頭。阿婆是位遺孀，無業(yè)居民。早年，只有290元的遺孀補(bǔ)助，孩子家境又不好，只是每周來一次買點(diǎn)菜放冰箱里。老鄰居隨著房屋搬遷走了，左鄰右舍早就不認(rèn)識了，家里沒安電話，每天唯一的聲音就是收音機(jī)。老人經(jīng)常看著腫脹的兩條腿，苦悶不已，才有了極端的念頭。
更有一些老人，孤寂地獨(dú)守家中，病了、發(fā)生意外了，都無法得到及時照料。老人們的困難觸痛了很多人的心。
“最早也試圖借鑒歐美國家模式，推行機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。”上海市民政局社會福利處處長章淑萍坦言，一大批敬老院競相建起，但他們通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，90%的老年人愿意居家自我照料，他們或者眷戀長期居住的環(huán)境和鄰居，又擔(dān)心被議論子女不孝，所以并不愿意到機(jī)構(gòu)去養(yǎng)老。
一個名叫“9073”的養(yǎng)老格局漸漸浮出水面。按此，上海將使90%的老年人實(shí)現(xiàn)家庭自我照顧，7%享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，3%享受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。這“7”與“3”中，大多數(shù)或是高齡、獨(dú)居，或是經(jīng)濟(jì)收入低，是老人中的弱勢群體。
當(dāng)然，此刻的居家養(yǎng)老與傳統(tǒng)不同，是以家庭為基點(diǎn)、社區(qū)為依托、專業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)為支撐來為老人提供生活照料和精神慰藉。同時，上海把“居家養(yǎng)老服務(wù)”與同期啟動的“萬人就業(yè)項(xiàng)目”計劃結(jié)合，幫助“4050”人員重新就業(yè)。
但是，最讓上海老人感到有“保障”的，還是幾樁標(biāo)志性大事：上海“十一五”發(fā)展綱要明確把居家養(yǎng)老的服務(wù)量化，并列入了指標(biāo)體系。2004年市政府專門召開居家養(yǎng)老推進(jìn)工作大會，并制定了兩個文件；“居家養(yǎng)老”迄今已經(jīng)連續(xù)4年納入市政府的實(shí)事項(xiàng)目中，也納入市區(qū)兩級財政預(yù)算里——這在全國，其速度和力度尚無第二。
“非常有效。”3年后回望這幾項(xiàng)舉措，章淑萍笑了：到去年底，上海已建成社區(qū)助老服務(wù)社233個，居家養(yǎng)老服務(wù)人員2.5萬名，覆蓋所有社區(qū)，10.5萬名老年人受益；全市108家社區(qū)老年人日間服務(wù)中心，還為3500名社區(qū)老人提供了日托服務(wù)……
一張“服務(wù)券”背后的制度設(shè)計：
誰該享受政府埋單
現(xiàn)實(shí)中，為保證好政策在執(zhí)行過程中不走樣，制度設(shè)計很重要。制度的背后是理念，而上海的理念又是什么？
“政府要確保財政補(bǔ)貼，用于那些最需要政府幫助的老年人群身上。”上海市民政局副局長高菊蘭說。
養(yǎng)老政策對此“因類而異”：對三無、五保老人、優(yōu)撫對象和有特殊貢獻(xiàn)的老人，由政府購買服務(wù)；對低保老人、高齡老人、生活困難老人，由政府補(bǔ)貼服務(wù)費(fèi)用；對身體健康、有經(jīng)濟(jì)支付能力的，則實(shí)行優(yōu)惠抵償?shù)氖袌龌?wù)。
各個區(qū)縣“居家養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心”應(yīng)運(yùn)而生，尤其必須提到的，是“居家養(yǎng)老服務(wù)券”。
看上去，這是一本普通的服務(wù)券記錄。淡藍(lán)色的字體，一年12個月，每月1張服務(wù)券。券上分有“輕度”、“中度”、“重度”幾類等待打鉤的服務(wù)評估等級。
為何不把補(bǔ)貼直接發(fā)給老人？章淑萍解釋，“現(xiàn)金補(bǔ)貼下去的話，部分老人會舍不得把錢花在自己身上，無法達(dá)到政府初衷。”而無法變現(xiàn)的服務(wù)券能“強(qiáng)迫”老人把補(bǔ)貼必須用于自己身上。
不同的服務(wù)等級，對應(yīng)的分別是高限為200元/月、300元/月、400元/月的服務(wù)補(bǔ)貼。這也意味著，評估的規(guī)范、科學(xué)、公平，直接關(guān)系到老人們的福利問題，也可能是最能引發(fā)矛盾的一環(huán)。
為此，上海花了一年半時間，借鑒了國外、香港的評估標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合上海的實(shí)際情況，于2005年制定了一份詳細(xì)的“養(yǎng)老服務(wù)需要評估標(biāo)準(zhǔn)”。
養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目有陪醫(yī)，也有幫助打掃衛(wèi)生、洗衣做飯。提供服務(wù)的，則是由政府招聘的經(jīng)過培訓(xùn)的助老服務(wù)員。
經(jīng)過評估，羅秀琳阿婆享受的政府埋單的服務(wù)等級為“中”，每個月可獲得相當(dāng)于150元的政府助老服務(wù)。小朱就是由政府“派”來服務(wù)的助老員。她要負(fù)責(zé)40多位像羅阿婆這樣的老人。每天上班，便是走家串戶，根據(jù)不同需求，或是洗衣做飯，或是陪醫(yī)助浴，或是代購東西。有時候，就是跟老人聊聊天。每個月末，由老人反饋其工作成績，然后由街道居家養(yǎng)老服務(wù)中心結(jié)算工資。
居委會專職社工也隔三差五探訪。家里開始有了生氣，老人笑容也多了。
“項(xiàng)目化、集約化”的養(yǎng)老服務(wù)新路：
錢并不是最大障礙
常有外地人對上海的做法又是羨慕又是感嘆，上海模式學(xué)不了，理由是，“上海有著強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)財力。”
這話聽上去不假。2006年，上海僅僅居家養(yǎng)老政府補(bǔ)貼一項(xiàng)，就支出9000萬元，近6萬老人拿到補(bǔ)貼。
“沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，妄談更好地解決民生問題。”徐匯區(qū)民政局的周鳳萍科長很感慨，“但也完全可以用不多的錢為老人提供很好的服務(wù)，走項(xiàng)目化、集約化的道路。”
康健小區(qū)的配膳服務(wù)中心就是佐證。這里原屬上海第一福利院，后來街道與其聯(lián)手，投資百萬元，根據(jù)老年人的飲食特點(diǎn)、口味及生活條件，推出中午4元、晚上3.8元、包括一葷一素一湯及米飯年套餐，并招聘3名助老服務(wù)員，購買送飯車，為老人上門送餐。
“社區(qū)資源其實(shí)非常豐富，比如學(xué)校、機(jī)關(guān)、飯店、醫(yī)院，都是可以整合的資源。關(guān)鍵是政府如何發(fā)揮與整合好這些資源。”康健街道的配膳服務(wù)中心現(xiàn)在已承擔(dān)每日送餐上門100余份、堂吃的老人十幾位的規(guī)模，統(tǒng)一采購、燒制，大大降低成本，既讓老人們享受到實(shí)惠，也使政府有限的投入最大化。
盧灣區(qū)民政局局長聶元華有個發(fā)現(xiàn)：如今的居家養(yǎng)老服務(wù)模式日漸多樣，有“小型化”、“實(shí)用性”的趨勢。比如一些老社區(qū)，展開鄰里互助式的居家養(yǎng)老方式；通過結(jié)對關(guān)愛形式，讓志愿者提供一系列關(guān)愛老年人的活動；動員社區(qū)福利資源，向老人開放；出臺相應(yīng)政策，推出“以房養(yǎng)老”新模式……
“這些花錢不多，但效果很好。”華東師大人口研究所教授桂世勛坦言：今天上海面臨的，將是20年后全國各地面臨的老齡化問題。而上海模式中的核心理念，值得各地借鑒。
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