“你可以看看我的日程表。這幾年來(lái)，我?guī)缀趸?0%甚至60%的時(shí)間和精力往來(lái)于廣東省各市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村，研究廣東農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療改革方案。”8月17日，全國(guó)政協(xié)常委、廣東省衛(wèi)生廳廳長(zhǎng)姚志彬接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》專訪時(shí)如是說(shuō)。
今年7月3日，中共廣東省委、省政府出臺(tái)了《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理體制改革與建設(shè)的意見(jiàn)》(下稱《意見(jiàn)》)。《意見(jiàn)》提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是財(cái)政全額撥款的公益性醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位，原則上，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須有一所政府主辦的衛(wèi)生院。同時(shí)，從今年起，省級(jí)財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)按每萬(wàn)名戶籍人口配置10名醫(yī)務(wù)人員，每年補(bǔ)貼每位鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)生1.2萬(wàn)元。
雖然僅僅是一份“意見(jiàn)”，但該文件一經(jīng)公布就受到廣泛關(guān)注。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，一場(chǎng)可能讓中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療體系重新煥發(fā)出勃勃生機(jī)的體制性改革正在廣東省吹起號(hào)角。
在該《意見(jiàn)》頒布后的7月24日，在廣東省政府召開(kāi)的“全省新型農(nóng)村合作醫(yī)療暨農(nóng)村衛(wèi)生工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”上，廣東省副省長(zhǎng)雷于藍(lán)、廣東省衛(wèi)生廳廳長(zhǎng)姚志彬的發(fā)言和講話向外界透露了這樣一個(gè)信息：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院體制改革”是廣東衛(wèi)生系統(tǒng)繼“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”和“健全社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系”之后推出的農(nóng)村醫(yī)療第三大體制性改革，其踐行在全國(guó)具有示范性意義。
農(nóng)村醫(yī)改需破除二元結(jié)構(gòu)
“廣東是全國(guó)第一個(gè)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院采取如此大手筆的省份，此項(xiàng)改革的最終目的是要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)給醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)帶來(lái)的不平衡，最終能夠?qū)崿F(xiàn)人人享有基本衛(wèi)生保健服務(wù)的目標(biāo)。”姚志彬?qū)Α吨袊?guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示。
據(jù)廣東省衛(wèi)生廳提供的資料顯示，即使像廣東省這樣的沿海發(fā)達(dá)省份，目前依然存在醫(yī)療衛(wèi)生資源總量不足、結(jié)構(gòu)性配置不均衡、需求量擴(kuò)增等諸多問(wèn)題。
“現(xiàn)在廣東鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院整體存在負(fù)債比例較高、設(shè)備裝配水平較差、醫(yī)療和管理人才匱乏、業(yè)務(wù)收入水平較低等各種問(wèn)題，”姚志彬向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》坦言，“目前在廣東約有70%至80%的醫(yī)療衛(wèi)生資源集中在大城市、大醫(yī)院里，而全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院中，有三分之一處于虧損，三分之一勉強(qiáng)生存。一些邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的衛(wèi)生站，醫(yī)生青黃不接。”
據(jù)統(tǒng)計(jì)，雖然2006年廣東省共有各類衛(wèi)生機(jī)構(gòu)16953個(gè)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院只有1412個(gè)，占比僅為8%。
姚志彬介紹說(shuō)：“改革開(kāi)放后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的存在，農(nóng)民一直缺乏基本的合作醫(yī)療制度，農(nóng)民看不起病，就不去看病，導(dǎo)致小病久拖成大病，一方面導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院萎縮，另一方面導(dǎo)致城市醫(yī)療資源緊張，在很多地方出現(xiàn)了農(nóng)民因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象。據(jù)我們統(tǒng)計(jì)，貧困農(nóng)民中有40%是直接或間接因病致貧、因病返貧的。”
姚志彬認(rèn)為，農(nóng)村醫(yī)療改革的關(guān)鍵是破除長(zhǎng)期以來(lái)因?yàn)槌青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)給醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)帶來(lái)的不平衡，廣東省推出的“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院體制改革”這兩項(xiàng)改革，正是基于這樣的現(xiàn)實(shí)而出臺(tái)的，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是未來(lái)農(nóng)村醫(yī)療改革的方向。
治療鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療頑疾的“兩劑藥”
據(jù)廣東省衛(wèi)生廳提供的數(shù)據(jù)顯示，廣東省于2003年啟動(dòng)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療已經(jīng)覆蓋所有的縣、鎮(zhèn)和96%的行政村，截至2006年，參合農(nóng)民3048萬(wàn)人，參合率達(dá)61.5%。
不過(guò)在姚志彬看來(lái)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療的改革僅僅是解決了“需方”——患者的問(wèn)題，而農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的“供方”長(zhǎng)期受到忽略，基于這樣的考慮，政府才逐步醞釀推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理體制改革”。
“我們正在實(shí)施的改革把政府的資金投入分為兩塊，一塊是把資金提供給患者，即新型農(nóng)村合作醫(yī)療，這塊我們已經(jīng)逐年在做了，另一塊是把資金提供給鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，它們是醫(yī)療服務(wù)的‘供方’，這塊我們正在做”，姚志彬向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示,“從2005年開(kāi)始，我們已經(jīng)意識(shí)到必須解決醫(yī)療服務(wù)‘供方’問(wèn)題。當(dāng)時(shí)我們有過(guò)很多個(gè)方案，但最后確定采取體制性改造的方式來(lái)解決這一問(wèn)題，并于2006年11月確定了最后方案。”
知情人士透露，從2005年開(kāi)始醞釀的改革也曾遇到過(guò)不同部門(mén)的不同意見(jiàn)，姚志彬所提到的“多個(gè)方案”，既包括僅僅提供資金的簡(jiǎn)單方案，也有涉及體制性的方案，而如今出臺(tái)的方案是多個(gè)方案中較為徹底的一個(gè)。
在姚志彬看來(lái)，起初的方案僅針對(duì)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，政府一年應(yīng)該提供多少資金的問(wèn)題，而如今的方案解決的不僅僅是資金問(wèn)題，而是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院視為公益性事業(yè)單位來(lái)看待，并采取了一系列涉及到人事、藥品采購(gòu)等多個(gè)方面的配套措施，屬于體制性改革。更重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院體制改革將有效地配合新型農(nóng)村合作醫(yī)療的展開(kāi)。
自2005年、2006年中國(guó)醫(yī)療改革方案進(jìn)入大討論、大反思階段之后，在解決農(nóng)村的醫(yī)療改革問(wèn)題上究竟是“市場(chǎng)”多一點(diǎn)，還是“政府”多一點(diǎn)的問(wèn)題，一直困擾著政府部門(mén)、學(xué)術(shù)界和各醫(yī)療機(jī)構(gòu)。
而在此次廣東省推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院體制改革中，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的性質(zhì)、功能和管理職責(zé)。尤其是在機(jī)構(gòu)性質(zhì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院定位為按財(cái)政全額撥款的公益性醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位。
這意味著，廣東地方政府將為此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院體制改革全額“埋單”。
“三到五年，衛(wèi)生院就可恢復(fù)元?dú)狻?/strong>
“我相信，用三到五年的時(shí)間就能讓廣東省內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院恢復(fù)元?dú)狻！睂?duì)于目前正在推行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院體制改革”，姚志彬頗有信心，“只有讓農(nóng)民既能看得起病，也能就近看病，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的業(yè)務(wù)才能蓬勃起來(lái)，農(nóng)村的醫(yī)療改革才能找到出路。”
作為落實(shí)《意見(jiàn)》的具體措施，從2007年至2010年，廣東省級(jí)財(cái)政將每年陸續(xù)在農(nóng)村衛(wèi)生專項(xiàng)資金1.6億元中安排1億元，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院業(yè)務(wù)用房建設(shè)、設(shè)備裝備給予補(bǔ)助。此外，廣東省各市縣級(jí)財(cái)政也要根據(jù)財(cái)力安排相應(yīng)的專項(xiàng)補(bǔ)助。
“作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院這一級(jí)別醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題，采用行政手段、政府財(cái)政解決還是很有必要的，”姚志彬說(shuō)，“目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院仍將保持收支兩條線，一定程度上調(diào)動(dòng)衛(wèi)生院開(kāi)展業(yè)務(wù)的積極性，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院利潤(rùn)空間不宜太大，我們希望衛(wèi)生院提供的服務(wù)能夠維持在合理的價(jià)格水平。”
為了控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的藥品價(jià)格，今年1月1日起，廣東省縣及縣以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)和珠三角地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的藥品已經(jīng)實(shí)行統(tǒng)一網(wǎng)上限價(jià)競(jìng)價(jià)的陽(yáng)光采購(gòu)。而在今年7月《意見(jiàn)》出臺(tái)之后，廣東省也已全面推行藥品集中采購(gòu)，統(tǒng)一配送，允許有條件的地方可降低藥品零售差價(jià)。
姚志彬表示，通過(guò)政府專項(xiàng)資金的投入和藥品的公開(kāi)采購(gòu)配送，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院提供的同類服務(wù)和藥品會(huì)比城市醫(yī)院同類的便宜很多，這在很大程度上將吸引農(nóng)民就近求醫(yī)，也讓衛(wèi)生院因?yàn)闃I(yè)務(wù)增加在短期內(nèi)恢復(fù)元?dú)狻?/p>
“最大的困難還是人才"
財(cái)政扶持到位的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療還需要大量人才的注入。
姚志彬向記者坦言：“目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院體制改革最大的困難還是人才，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的服務(wù)水平很低，醫(yī)生的收入也太低，不少醫(yī)科大學(xué)生、大專生都已改行，寧可到珠三角打工，在就業(yè)市場(chǎng)上晃蕩，也不愿意留在農(nóng)村從事醫(yī)療服務(wù)。”
事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院存在的“人才流失”的問(wèn)題一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院體制改革的“死穴”，在一些地方還出現(xiàn)了原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)生脫離原有系統(tǒng)自己開(kāi)辦“小診所”的情況。
據(jù)廣東省衛(wèi)生廳提供的資料顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療人才流失現(xiàn)象主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一種是醫(yī)療人員“完全脫離”了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，即醫(yī)生離開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，在外辦私人診所，不再是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在編職工；另一種是“半脫離”鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，即醫(yī)生人事關(guān)系還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，但工資關(guān)系不在，停薪留職在外辦私人診所。
“我們很重視這個(gè)問(wèn)題”，姚志彬表示，“所以我們決定從明年起，廣東省級(jí)財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)按每萬(wàn)名戶籍人口配置10名醫(yī)務(wù)人員，每人每年1.2萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。這筆補(bǔ)助金額對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的醫(yī)務(wù)人員還是很有吸引力的。此外我們還規(guī)定，安排給鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的年度經(jīng)費(fèi)不得沖抵中央和省政策規(guī)定對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的其他投入。”
廣東省衛(wèi)生廳有關(guān)人士透露，“完全脫離”鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)療人員，可重新參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的招聘，得到衛(wèi)生院聘用，成為在編職工后，可享受補(bǔ)貼。“半脫離”鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)療人員，可向留職的衛(wèi)生院提出復(fù)職申請(qǐng)，經(jīng)衛(wèi)生院和縣級(jí)衛(wèi)生行政管理部門(mén)同意，重新成為衛(wèi)生院的在編職工后可以享受補(bǔ)助。
據(jù)了解，除了通過(guò)補(bǔ)助和政策挽留人才之外，廣東省衛(wèi)生廳已經(jīng)啟動(dòng)了“農(nóng)村衛(wèi)生人才培訓(xùn)項(xiàng)目”，在2008年底前，來(lái)自廣東欠發(fā)達(dá)地區(qū)的7500名農(nóng)村基層衛(wèi)生院院長(zhǎng)、業(yè)務(wù)骨干、鄉(xiāng)村醫(yī)生，將分期分批接受免費(fèi)的專業(yè)系統(tǒng)培訓(xùn)。據(jù)廣東省衛(wèi)生廳統(tǒng)計(jì)，此舉有望使全省3041個(gè)行政村、917萬(wàn)農(nóng)民受益。
“我們改革的目標(biāo)是打造廉價(jià)、便民的農(nóng)村公益性醫(yī)院。通過(guò)人才隊(duì)伍建設(shè)，我們希望每個(gè)村建一所衛(wèi)生站，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建一所公益性衛(wèi)生院，讓農(nóng)民有病及時(shí)治，最終讓常見(jiàn)病能夠在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)甚至村里解決，中度難度疾病能夠在縣解決。”姚志彬說(shuō)。（《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者 談佳隆/廣東報(bào)道）
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