在越來越嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)下，如何將環(huán)保執(zhí)法手段和國(guó)家的宏觀調(diào)控目標(biāo)緊密結(jié)合起來——
全國(guó)有70%的江河水系受到污染，40%基本喪失了使用功能，流經(jīng)城市的河流95%以上受到嚴(yán)重污染；3億農(nóng)民喝不到干凈水，4億城市人呼吸不到新鮮空氣；1/3的國(guó)土被酸雨覆蓋，世界上污染最嚴(yán)重的20個(gè)城市我國(guó)占了16個(gè)……這是來自多個(gè)渠道勾勒出的的環(huán)境現(xiàn)狀。
綜合世界銀行、中科院和環(huán)保總局的測(cè)算，我國(guó)每年因環(huán)境污染造成的損失約占GDP 的10%左右。
2007年節(jié)能環(huán)保八大舉措
接受《瞭望》新聞周刊采訪的主管部門及有關(guān)專家都認(rèn)為，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，建設(shè)新農(nóng)村 ，構(gòu)建和諧社會(huì)，突破環(huán)保瓶頸已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。可以預(yù)見的是，在嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)下，國(guó)家將推出一系列強(qiáng)硬舉措懲治污染，將環(huán)保執(zhí)法手段和國(guó)家的宏觀調(diào)控目標(biāo)緊密結(jié)合起來，全力推進(jìn)國(guó)家環(huán)保戰(zhàn)略。
環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻
近年來，群眾的環(huán)境投訴和因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件以每年30%的速度上升，環(huán)境污染問題已經(jīng)成為嚴(yán)重危害群眾健康、影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。《?望》新聞周刊從國(guó)家環(huán)保總局了解到，當(dāng)前環(huán)境保護(hù)工作中，比較突出的問題主要有三：
一是群眾飲水安全受到威脅。全國(guó)3億多農(nóng)村人口存在飲水不安全的問題。不少地區(qū)符合標(biāo)準(zhǔn)的飲用水水源地呈縮減趨勢(shì)。據(jù)最近調(diào)查，113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市的222個(gè)地表飲用水源地平均水質(zhì)達(dá)標(biāo)率只有72%。
農(nóng)工黨中央經(jīng)過調(diào)研后指出，我國(guó)農(nóng)村有3億多人飲用水不安全，其中飲用高氟水的6300多萬(wàn)人中有近3000萬(wàn)人出現(xiàn)病癥，因飲用高砷水致地方性砷中毒的病區(qū)人口有200多萬(wàn)，有3800多萬(wàn)人飲用苦咸水，1100多萬(wàn)人的飲用水受到血吸蟲威脅。經(jīng)過十余年的努力，農(nóng)村飲用自來水人口比例已由1987年的20.6%，上升為2003年的58.2%，年均增幅約2.4個(gè)百分點(diǎn)，但2000年后年均增幅減緩為1個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)農(nóng)村人口基數(shù)龐大，要解決剩余的超過40%農(nóng)村人口的安全飲水問題，難度更大，困難更多。
二是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)居高不下。一些地方忽視環(huán)境保護(hù)要求，甚至急功近利，項(xiàng)目建設(shè)中選址不當(dāng)，把一些化工、石化、冶煉等高危行業(yè)建在飲用水源地、江河兩岸、城市居民區(qū)等環(huán)境敏感地區(qū)和人群密集地區(qū)，一旦發(fā)生重大事故，將會(huì)造成巨大的環(huán)境災(zāi)難和人民生命財(cái)產(chǎn)損失。
三是一些重污染行業(yè)違法排污嚴(yán)重。一些造紙、涉鉛等污染企業(yè)肆意排污，造成污水橫流、臭氣熏天，嚴(yán)重影響群眾的正常生活，群眾對(duì)此深惡痛絕。
此外，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能下降，生物多樣性銳減，外來物種入侵等種種環(huán)境問題，已經(jīng)危及國(guó)家生態(tài)安全。
農(nóng)工黨中央在政協(xié)十屆五次會(huì)議大會(huì)發(fā)言中，還強(qiáng)調(diào)指出落后的生產(chǎn)方式和生活方式，造成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境日益惡化。大范圍生態(tài)惡化、高風(fēng)險(xiǎn)自身污染，使農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境承受著雙重壓力。
我國(guó)耕地總量占世界的9%，灌溉用水、化肥和農(nóng)藥的消費(fèi)總量卻分別占世界的14%、35%和20%。平均每公頃施肥量由上世紀(jì)50年代的4公斤增加到現(xiàn)在的400多公斤，一些省甚至超過600公斤，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)定的225公斤的安全上限。目前，我國(guó)使用的農(nóng)藥中70%是殺蟲劑，殺蟲劑中70%是有機(jī)磷農(nóng)藥，有機(jī)磷農(nóng)藥中70%是高毒高殘留品種。土壤和農(nóng)產(chǎn)品中重金屬含量屢有檢出。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的相關(guān)調(diào)查也顯示，我國(guó)農(nóng)藥年使用量約130萬(wàn)噸，只有約1/3能被作物吸收利用，大部分進(jìn)入了水體、土壤及農(nóng)產(chǎn)品中，使全國(guó)9.3萬(wàn)平方公里耕地遭受了不同程度的污染，并直接威脅到人群健康。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局不當(dāng)、治理不力產(chǎn)生的工業(yè)污染迅速蔓延。有關(guān)資料顯示，我國(guó)污灌面積由1978年的約4000平方公里增加到2003年的30000平方公里，約占全國(guó)總灌溉面積的10%，受重金屬污染的土地面積已占污灌區(qū)面積的64.8%。全國(guó)因固體廢棄物堆存被占用或毀損的農(nóng)田為1300平方公里。
此外，農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)生活設(shè)施建設(shè)和環(huán)境管理的滯后造成生活污染加劇。每年產(chǎn)生的約1.2億噸的農(nóng)村生活垃圾幾乎全部露天堆放；每年產(chǎn)生的超過2500萬(wàn)噸的農(nóng)村生活污水幾乎全部直排，使農(nóng)村聚居點(diǎn)周圍的環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重惡化。
內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯的一處石灰窯附近，一名小孩用黑糊糊的手捂著臉。石灰窯生產(chǎn)的石灰，主要為電石廠、煉鋼廠提供原料。（資料圖片）
調(diào)查表明，中國(guó)農(nóng)村人口中與環(huán)境污染密切相關(guān)的惡性腫瘤死亡率，已從1988年的萬(wàn)分之0.95上升到2000年的萬(wàn)分之1.126。
全國(guó)人大代表、四川省劍閣縣鹽店鎮(zhèn)黨委書記馬麗說，現(xiàn)在，一提起環(huán)境污染，人們只會(huì)想到城市、企業(yè)污染，很少想到目前農(nóng)村污染問題。實(shí)際上，農(nóng)村目前的生活污染、生產(chǎn)污染現(xiàn)象比較嚴(yán)重，比如秸稈焚燒污染大氣、糞便橫流污染水源、濫用農(nóng)藥污染土壤等，建議在新農(nóng)村建設(shè)中高度重視農(nóng)村環(huán)境污染破壞問題，在經(jīng)費(fèi)上給予一定保障。
與此同時(shí)，國(guó)家海洋局日前發(fā)布的《2006年中國(guó)海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》對(duì)我國(guó)海域總體污染作出了“形勢(shì)依然嚴(yán)峻”的判斷，其中近岸約25%的海域水質(zhì)處于中度污染和嚴(yán)重污染狀態(tài)。
公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2002年至2006年，全國(guó)海域未達(dá)到清潔海域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的面積維持在13.9萬(wàn)至17.4萬(wàn)平方公里，年平均約為15.5萬(wàn)平方公里。其中，近岸未達(dá)到清潔海域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的面積平均為11萬(wàn)平方公里，約占我國(guó)近岸海域總面積的55%，占近岸功能區(qū)總面積的60%。
近年來，越來越頻繁的環(huán)境突發(fā)事故和群體性事件表明，環(huán)境資源問題已不再是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題或戰(zhàn)略問題，而上升為影響經(jīng)濟(jì)、制約社會(huì)、涉及政治的大問題。
受訪的環(huán)保專家指出，經(jīng)濟(jì)如果出現(xiàn)問題，宏觀調(diào)控可以解決；但環(huán)境出了問題，是多少年都難以扭轉(zhuǎn)的。
環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾和沖突，是我國(guó)目前環(huán)保遇到的最大瓶頸。而環(huán)保部門從誕生的那一天起，就注定要和傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式以及產(chǎn)生的利益格局作斗爭(zhēng)。相關(guān)部門的政府官員表示，這種對(duì)立不是絕對(duì)的，是可以轉(zhuǎn)化和統(tǒng)一的，解決路徑就是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型之前，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境方面的矛盾還將長(zhǎng)期存在。
環(huán)保工作喜憂參半
國(guó)家環(huán)保總局有關(guān)資料顯示，2006年環(huán)保總局主要在三件事上下了“苦工夫”，也初見成效：一是以環(huán)境影響評(píng)價(jià)為關(guān)口卡住了7700億元的項(xiàng)目審批，其中大部分是鋼鐵、冶金、石化等高耗能高污染項(xiàng)目；二是要求并幫助燃煤電廠建設(shè)脫硫能力7000多萬(wàn)千瓦，超過了前10年電廠脫硫能力建設(shè)4600萬(wàn)千瓦的總和，實(shí)現(xiàn)了歷史性的突破；三是新成立了5個(gè)大區(qū)監(jiān)查機(jī)構(gòu)，試圖增強(qiáng)處置重大突發(fā)環(huán)境事件和跨界污染糾紛的能力，探索環(huán)保執(zhí)法垂直化。
中央要求將主要污染物排放總量削減10%，作為“十一五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)。完成這一約束性指標(biāo)，也成為了國(guó)家環(huán)保總局工作的重中之重。
從現(xiàn)實(shí)看，治理的速度還趕不上污染的速度。2006年，主要污染物排放削減2%的指標(biāo)并沒有完成。和2005年相比，2006年環(huán)境質(zhì)量狀況沒有明顯改善，近50%的城市出現(xiàn)了中度以上的污染，其中18%的城市出現(xiàn)重度污染。國(guó)家環(huán)保總局的官員坦言：“2006年減排任務(wù)沒有完成，給2007年的工作帶來了更大壓力。”
溫家寶總理在今年的《政府工作報(bào)告》中指出，“十一五”規(guī)劃提出了節(jié)能降耗和污染減排目標(biāo)，并作為約束性指標(biāo)。但是，全國(guó)沒有實(shí)現(xiàn)2006年年初確定的單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低4%左右、主要污染物排放總量減少2%的目標(biāo)。主要原因是：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展緩慢，重工業(yè)特別是高耗能、高污染行業(yè)增長(zhǎng)仍然偏快，不少應(yīng)該淘汰的落后生產(chǎn)能力還沒有退出市場(chǎng)，一些地方和企業(yè)沒有嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)能環(huán)保法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)政策措施取得明顯成效需要一個(gè)過程。
《瞭望》新聞周刊從有關(guān)渠道獲悉，針對(duì)上述問題，國(guó)家環(huán)保總局也確立了2007年削減主要污染物排放總量的具體措施，力圖“下最大的決心，用最大的氣力，力爭(zhēng)取得實(shí)際成效”。
一是建立和完善科學(xué)的減排指標(biāo)體系，改進(jìn)統(tǒng)計(jì)方法，完善統(tǒng)計(jì)制度，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。
二是建立和完善準(zhǔn)確的減排監(jiān)測(cè)體系。所有新建燃煤電廠在建設(shè)配套脫硫設(shè)施的同時(shí)，必須同步安裝煙氣排放在線監(jiān)測(cè)裝置，所有國(guó)控重點(diǎn)污染源必須在2008年底前安裝自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備。大力推進(jìn)清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì) ，鼓勵(lì)工業(yè)園區(qū)進(jìn)行生態(tài)化設(shè)計(jì)與改造，從生產(chǎn)的全過程削減污染。
三是建立和完善嚴(yán)格的減排考核體系。將把強(qiáng)化政府責(zé)任作為完成污染減排目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，配合有關(guān)部門建立問責(zé)制度。每半年公布一次全國(guó)和各省區(qū)、市主要污染物的排放情況。以火電行業(yè)為重點(diǎn)，大力削減石化、鋼鐵、有色、水泥行業(yè)的大氣污染物排放；以造紙行業(yè)為主攻方向，重點(diǎn)抓好化工、釀造、印染行業(yè)的水污染物削減工作。
全力推進(jìn)環(huán)保戰(zhàn)略
2007年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的目標(biāo)和壓力依然存在，國(guó)家環(huán)保總局也在年初接連推出一系列強(qiáng)硬舉措懲治污染，將自己的執(zhí)法手段和國(guó)家的宏觀調(diào)控目標(biāo)緊密結(jié)合起來，全力推進(jìn)國(guó)家環(huán)保戰(zhàn)略。
首先，開展整治違法排污企業(yè)的專項(xiàng)行動(dòng)。集中整治飲用水源保護(hù)區(qū)違法排污、工業(yè)園區(qū)環(huán)境違法、涉鉛和造紙企業(yè)環(huán)境違法等問題。
其次，嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入。一是嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評(píng)制度。2007年伊始，環(huán)保總局首次啟動(dòng)“區(qū)域限批”的辦法，將河北唐山市、山東萊蕪市、貴州六盤水市、山西呂梁市和大唐國(guó)際等四大電力集團(tuán)列入限批名單。暫停了被實(shí)施“區(qū)域限批”的四個(gè)市的除循環(huán)經(jīng)濟(jì)類項(xiàng)目外所有項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批。
據(jù)了解，區(qū)域限批這項(xiàng)環(huán)保新政將會(huì)得到繼續(xù)推廣，對(duì)所有超過環(huán)境容量總量控制指標(biāo)的地區(qū)，都將會(huì)暫停審批該地區(qū)或行業(yè)的新增污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目。
我國(guó)不少龍頭企業(yè)所在的礦業(yè)、紡織、冶金等行業(yè)，幾乎全部是高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)。單位GDP能耗比發(fā)達(dá)國(guó)家平均高47%，產(chǎn)生的污染是發(fā)達(dá)國(guó)家的幾十倍。因此，紡織、汽車、電力、煤炭、鋼鐵、水泥、焦炭、鐵合金、電解鋁、電石等重點(diǎn)行業(yè)將成為國(guó)家環(huán)保總局環(huán)評(píng)審批的重點(diǎn)。
二是加強(qiáng)“三同時(shí)”管理。(“三同時(shí)”是指新建、改建、擴(kuò)建的基本建設(shè)項(xiàng)目、技術(shù)改造項(xiàng)目、區(qū)域或自然資源開發(fā)項(xiàng)目，其防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用的制度)對(duì)未履行“三同時(shí)”規(guī)定的，立即責(zé)令停止生產(chǎn)；對(duì)試生產(chǎn)的企業(yè)，重點(diǎn)檢查污染防治設(shè)施同步運(yùn)行情況，對(duì)不正常運(yùn)行的，停止試生產(chǎn)，并責(zé)令限期改正。
三是開展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保專項(xiàng)檢查。全面清理整頓新開工項(xiàng)目，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)先建設(shè)、不經(jīng)審批擅自開工、沒有驗(yàn)收就投產(chǎn)的建設(shè)項(xiàng)目，以及違規(guī)審批等行為，依法嚴(yán)肅查處。
再有，加大對(duì)環(huán)保違法違紀(jì)行為的責(zé)任追究制度。積極配合監(jiān)察部貫徹《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》，堅(jiān)決查處嚴(yán)重危害群眾健康的環(huán)境違法案件，對(duì)大案要案聯(lián)合掛牌督辦。對(duì)一些地方出臺(tái)與環(huán)保法律法規(guī)相抵觸的“土政策”拒不改正，處理環(huán)境違法案件時(shí)瞞案不報(bào)、壓案不辦、處理不力，濫用職權(quán)、玩忽職守、充當(dāng)違法排污企業(yè)“保護(hù)傘”的，要一查到底，嚴(yán)肅追究責(zé)任，并通過新聞媒體公開曝光。積極配合司法機(jī)關(guān)建立行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機(jī)制。按照《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境污染刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，對(duì)涉嫌犯罪的案件，及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)追究企業(yè)法人的刑事責(zé)任。
另外，2007年全國(guó)污染源普查、環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究、水體污染控制與治理國(guó)家科技重大專項(xiàng)課題等環(huán)境保護(hù)三大基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性工程將全面實(shí)施。
國(guó)家環(huán)保總局計(jì)劃還將探索一系列新的制度來支撐和保護(hù)宏觀調(diào)控的成果：規(guī)劃環(huán)評(píng)的法規(guī)正在國(guó)務(wù)院法制辦審核；商業(yè)銀行也將把企業(yè)環(huán)保守法情況作為審辦信貸業(yè)務(wù)的重要依據(jù)等。
而針對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)偏軟，對(duì)違法企業(yè)的處罰額度過低，環(huán)保部門缺乏強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等問題，環(huán)保總局在2007年將推動(dòng)出臺(tái)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》、《核安全設(shè)備監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》，加快制定《畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》，組織《環(huán)境保護(hù)法》的修改論證，同時(shí)配合《水污染防治法(修正案)》、《大氣污染防治法(修正案)》等法律法規(guī)的修改制定工作，力爭(zhēng)彌補(bǔ)法律上的軟肋。
多位專家認(rèn)為，環(huán)境污染問題如果處理不好，將直接影響和諧社會(huì)的建立。如何將公眾對(duì)環(huán)境污染的不滿變成落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要力量，取決于我國(guó)能否建立法律框架下的良性參與機(jī)制。2007年將出臺(tái)的《環(huán)境信息公開暫行辦法》與2006年頒布的《環(huán)評(píng)公眾參與暫行辦法》相配套，力圖孕育一支成熟健康的公眾監(jiān)管力量，成為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的生力軍。 （李潔）
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