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下載安裝Flash播放器二、“十二五”期面臨的形勢與要求
“十二五”是深入落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，全面建設(shè)小康社會，積極構(gòu)建社會主義和諧社會的重要時期，也是加快推進(jìn)現(xiàn)代交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展，向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略機(jī)遇期。對于道路運(yùn)輸行業(yè)而言，“十二五”是我國道路運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵階段，是重要的歷史轉(zhuǎn)型期，道路運(yùn)輸行業(yè)將加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，大力發(fā)展現(xiàn)代道路運(yùn)輸業(yè)，向全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的方向發(fā)展，其中道路運(yùn)輸應(yīng)急體系建設(shè)也是發(fā)展現(xiàn)代道路運(yùn)輸業(yè)的重要內(nèi)容之一。因此，“十二五”期，全面提高我國道路運(yùn)輸應(yīng)對突發(fā)事件的能力，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會，保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全，維護(hù)正常社會秩序，履行政府職能、提高政府行政能力的根本要求。
（一）形勢
我國是一個自然災(zāi)害發(fā)生頻繁的國家，時常會遭受洪澇、臺風(fēng)、冰雹、地震等自然災(zāi)害的襲擊。同時伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的轉(zhuǎn)型，我國進(jìn)入了突發(fā)公共事件的高發(fā)期，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等突發(fā)事件的發(fā)生將呈上升趨勢。道路運(yùn)輸應(yīng)急保障任務(wù)更加繁重和艱巨，“十二五”期，我國道路運(yùn)輸應(yīng)急保障面臨的形勢主要表現(xiàn)為以下方面：
自然災(zāi)害方面。我國是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國家之一，伴隨世界氣候變暖、海平面上升，由氣候異常引發(fā)的臺風(fēng)、地震、海嘯、洪澇等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，地質(zhì)災(zāi)害逐漸增多。我國有70％以上的大城市、一半以上的人口、75％以上的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，分布在洪水、地震、海洋等災(zāi)害嚴(yán)重的沿海及東部地區(qū)，災(zāi)害發(fā)生頻率高、種類多、損失嚴(yán)重。各類自然和地質(zhì)災(zāi)害造成公路、橋梁、隧道損毀阻斷，極端惡劣天氣造成旅客滯留、貨物受阻的情況時有發(fā)生、并且持續(xù)時間不斷延長。在發(fā)生重大自然災(zāi)害時，道路運(yùn)輸必須發(fā)揮搶險救災(zāi)的重要基礎(chǔ)保障作用，任務(wù)十分艱巨。
事故災(zāi)難方面。經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展使道路運(yùn)輸安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻，事故發(fā)生頻率加大，后果更趨嚴(yán)重，事故預(yù)防與處置難度越來越大。如隨著全社會對危險品的需求迅速增加，道路危險貨物運(yùn)輸?shù)姆N類、數(shù)量不斷增長，貨物的危險性質(zhì)也越來越復(fù)雜，引發(fā)重特大突發(fā)環(huán)境事件、輻射事故的隱患也越來越多。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國每年汽車運(yùn)輸危險貨物運(yùn)輸量超過2.5億噸，其中，劇毒的氰化物超過八十萬噸左右，易燃易爆油品類超過1.5億噸。道路危險貨物運(yùn)輸已覆蓋了爆炸品、壓縮氣體和液化氣體、易燃液體、易燃固體、自燃的物品和遇濕易燃物品、氧化劑和有機(jī)過氧化物、毒害品和感染性物品、放射性物品、腐蝕品、雜類等9類。大量的易燃、易爆、劇毒、劇腐蝕的危險貨物在全國公路網(wǎng)絡(luò)上運(yùn)輸，形成一個個流動的潛在危險源，稍有不慎，就會給生態(tài)、環(huán)境造成嚴(yán)重破壞和污染，使人民生命財產(chǎn)遭受巨大損失且產(chǎn)生嚴(yán)重的社會影響。
社會公共事件。我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，各種矛盾錯綜復(fù)雜，影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)安全的因素仍然較多，社會群體性事件時有發(fā)生。經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和人民生活水平的提高使得商貿(mào)往來、人口流動和物資運(yùn)輸日益頻繁，事故隱患增加，不確定性增大。重大節(jié)假日、黃金周、大型會議、國際展覽、體育賽事等在短時間內(nèi)使客流迅速集中，短時間內(nèi)需要大量物資或疏散大量的人員，應(yīng)急運(yùn)輸保障工作任務(wù)重、難度大。以廣州為例，2008年春運(yùn)期間，在遭遇歷史罕見的雨雪災(zāi)害天氣情況下，共發(fā)送道路旅客1735.12萬人次，其中市區(qū)客運(yùn)站場發(fā)送旅客1069.50萬人次，相當(dāng)于把廣州市人口都搬了一次家。
重點(diǎn)物資運(yùn)輸。我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局和資源分布格局，決定了我國北煤南運(yùn)、西煤東運(yùn)以及原油、鐵礦石等大量進(jìn)口狀況將長期持續(xù)，在鐵路運(yùn)能緊張的情況下，電煤、原油、礦石運(yùn)力緊張的局面難以在短期內(nèi)得到根本緩解，因此，公路運(yùn)輸對于保障全國的能源供給，保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行發(fā)揮著不可替代的重要作用。“十二五”階段，我國經(jīng)濟(jì)將繼續(xù)保持較快增長，與此同時，煤炭、石油、礦石、糧食、化肥等重點(diǎn)物資應(yīng)急運(yùn)輸形勢仍然十分繁重和嚴(yán)峻。
（二）要求
與突發(fā)事件的多發(fā)性和多樣性相適應(yīng)，應(yīng)急運(yùn)輸保障的范圍將逐漸擴(kuò)大，涉及自然災(zāi)害、社會危機(jī)、重大疫情、運(yùn)輸事故、公共事件、重要時段運(yùn)輸、重點(diǎn)物資運(yùn)輸?shù)确矫妫c此同時，應(yīng)急運(yùn)輸保障的復(fù)雜程度、風(fēng)險程度和保障難度均不斷加大。與新的形勢和需求相適應(yīng)，道路運(yùn)輸應(yīng)急管理也將逐步發(fā)生深刻變革，實(shí)現(xiàn)以下幾個方面的轉(zhuǎn)變。
由“事后處置”向“全過程、循環(huán)型”轉(zhuǎn)變。隨著災(zāi)害和應(yīng)急事件的增多，傳統(tǒng)的“事后處置型”模式已不能滿足應(yīng)急運(yùn)輸管理的需要，必須增強(qiáng)主動性、整體性、計劃性和動態(tài)性,從應(yīng)急事件的“全生命發(fā)展周期”出發(fā),建立從前期預(yù)防到后期評估的“全過程、循環(huán)型”管理，對突發(fā)公共事件實(shí)行事前—預(yù)防與監(jiān)測、事中—應(yīng)急處置與救援以及事后—恢復(fù)與重建相結(jié)合的具有連續(xù)性的動態(tài)管理,將突發(fā)事件所造成的損失減至最低限度,甚至消弭突發(fā)事件于萌芽狀態(tài)。這種轉(zhuǎn)變符合災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“十分之一”法則,即在災(zāi)前投入“一分”資金用于災(zāi)害的防范,通過降低災(zāi)難發(fā)生的概率或者避免災(zāi)難的發(fā)生,人類可以降低“十分”的損失。突發(fā)事件的根源在于各種各樣的風(fēng)險,在全過程管理基礎(chǔ)上，應(yīng)急管理工作逐步從側(cè)重對突發(fā)事件的管理到對事件和風(fēng)險并重的管理轉(zhuǎn)變,通過風(fēng)險分析、風(fēng)險評估及其有效處置,從根本上防止和減少風(fēng)險源以及致災(zāi)因子的產(chǎn)生,滿足風(fēng)險管理工作“超前預(yù)防”的目的,在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)常態(tài)管理與非常態(tài)管理的有機(jī)結(jié)合,從根本上減少突發(fā)事件發(fā)生的根源。
由臨時性向常設(shè)性、專業(yè)化轉(zhuǎn)變。臨時性運(yùn)輸應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)雖然具有統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)的特征,但在啟動時機(jī)、運(yùn)作成本等方面也存在一些問題,也無法有效組織各部門開展日常的預(yù)防準(zhǔn)備、培訓(xùn)演練、宣傳教育等基礎(chǔ)性工作。隨著應(yīng)急管理體制初步建立,道路運(yùn)輸應(yīng)急管理逐步由臨時性機(jī)構(gòu)向常設(shè)性機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，逐步在交通部和地方交通管理部門設(shè)立綜合性應(yīng)急管理機(jī)構(gòu),建立和完善統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分級負(fù)責(zé)、屬地管理，條塊結(jié)合，全國聯(lián)動的應(yīng)急管理體系和完整的應(yīng)急管理組織指揮機(jī)構(gòu)體系。另一方面，為滿足日前增多的應(yīng)急運(yùn)輸任務(wù)，提高應(yīng)急運(yùn)輸保障能力，道路運(yùn)輸應(yīng)急隊伍將向著道路運(yùn)輸應(yīng)急與國防交通應(yīng)急相結(jié)合，專業(yè)運(yùn)輸企業(yè)、非政府組織等社會力量與專業(yè)應(yīng)集隊伍相結(jié)合，日常運(yùn)營與應(yīng)急運(yùn)輸相結(jié)合的“專群結(jié)合、軍地結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合”的應(yīng)急隊伍發(fā)展和轉(zhuǎn)變。
由“政府獨(dú)攬”型向“共同治理”型轉(zhuǎn)變。在以往相對封閉的體制下,應(yīng)急管理更多強(qiáng)調(diào)的是政府的主導(dǎo)地位,對社會參與涉及不多, 這種應(yīng)急管理在處理具有可預(yù)期性和可分析性的常規(guī)事件時,能夠?qū)崿F(xiàn)其高效、準(zhǔn)確的目的。隨著社會發(fā)展的更加開放和多元，面對更具不確定性、復(fù)雜性、多樣性、突發(fā)性和擴(kuò)散性的突發(fā)事件，應(yīng)急管理工作也越來越強(qiáng)調(diào)多元社會的開放式廣泛參與。政府體系外的社會力量不僅是政府的重要信息來源,也是政府應(yīng)急管理的重要力量。將來的應(yīng)急管理將形成由政府、企事業(yè)單位、非政府組織、志愿者、公民個體等共同構(gòu)成的治理網(wǎng)絡(luò)，建立政府、企業(yè)、社會組織等多元主體之間平等交流、協(xié)商合作的互動機(jī)制，讓社會個體、各類非政府組織、國際性和區(qū)域性組織同政府打破界限，進(jìn)行跨領(lǐng)域、跨部門、跨地區(qū)乃至全球性的良性合作，真正形成全社會共同參與的新型應(yīng)急管理工作格局，共同來預(yù)防和處置突發(fā)事件，提高決策和反應(yīng)的靈活性和有效性。
由非程序化向制度化、常態(tài)化轉(zhuǎn)變。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，人均GDP2000美元以下的社會處于低水平的穩(wěn)態(tài)社會，政府的主要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，其管理以常規(guī)業(yè)務(wù)為主，輔以應(yīng)急業(yè)務(wù)。人均GDP在2000-6000美元之間，社會進(jìn)入非穩(wěn)態(tài)社會，政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，還必須著力化解社會矛盾，其管理是常規(guī)業(yè)務(wù)和應(yīng)急業(yè)務(wù)并重。人均GDP高于6000美元，是高水平的穩(wěn)態(tài)社會，政府主要任務(wù)是預(yù)防社會矛盾，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其管理以應(yīng)急業(yè)務(wù)為主，輔以常規(guī)業(yè)務(wù)。目前，我國人均GDP已超過3000美元，“十二五”我國經(jīng)濟(jì)社會仍下于非穩(wěn)態(tài)社會，應(yīng)急管理將逐漸成為政府的主要工作，應(yīng)急管理將步入常態(tài)化和制度化階段，應(yīng)急管理將更加強(qiáng)調(diào)采取各種制度化、程序化的方式,將危機(jī)狀態(tài)下的政府行為納入法治的范圍,使政府的緊急權(quán)力接受法律的約束和規(guī)定,從而實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理工作的規(guī)范化、法制化。