建設社會主義新農村，是黨中央在深刻分析當前國內外形勢、全面把握我國經濟社會發展階段性特征的基礎上提出的一項重大歷史任務。這是對我們黨長期以來特別是改革開放以來重視“三農”問題的戰略思想的繼承和發展，是落實科學發展觀、更好地推進全面建設小康社會和社會主義現代化的重大決策，也是我國經濟社會發展理論的重大發展與創新。

新農村建設的實質是加快解決“三農”問題

從當前我國經濟社會發展和全面建設小康社會的目標要求看，解決“三農”問題仍然是我們面臨的最艱巨、最繁重、最長期的任務。新農村建設的實質就是加快解決“三農”問題，而解決“三農”問題客觀上要求我們正確認識和準確把握“三農”問題的本質與現狀，以增強政策制定與制度安排的針對性。

我國的農業問題在本質上是一個弱質產業問題。作為自然再生產與社會再生產相交織的過程，農業的弱質特征是一個全球性的問題，主要表現為兩個方面：一是同二、三產業相比，農業投資周期長，資金周轉緩慢，比較效益低，投資于農業的生產要素一般難以得到社會平均利潤和平均勞動報酬，農業部門的盈利水平長期處于偏低狀態，這就帶來了生產要素的“離農”傾向；二是農業受氣候條件和其它自然力因素的影響極大，生產過程中的不確定因素較多，農業生產效益的脆弱性、易損性要求有外部力量的扶持甚至救助。同時，我國農業具有特殊性。雖然我國農業的平均單產在國際上處于領先水平，但農業人口多、耕地面積少的客觀條件限制了農業規模化、產業化發展，單純依靠農業無法實現農村發展和農民增收。

我國的農村問題在一定意義上是一個公共財政問題。長期以來，我國的財政政策基本呈現“城市財政”特征，農村的公共產品與公共服務基本上由農民自己承擔。一方面，農民需要承擔特有的農業稅費，與城市主要針對較高收入的稅負相比，農民長期負擔沉重；另一方面，農民還需要承擔修路、辦學、住房、養老等一系列公共福利性支出。同時，農村公共服務的缺乏限制了農村發展的活力，也是導致農村二、三產業發展滯后的一個重要原因。

我國的農民問題涉及農民權益的保護與實現問題。一是生產經營權。自農村社會主義改造完成以后，長期高度集中的計劃經濟體制對農村的發展產生了巨大的約束力。農業長期實行統購包銷制度，產品價格背離市場供求關系，農民沒有生產自主權。實行聯產承包責任制后，雖然農業生產開始面向市場，但糧食生產依然是一項硬性任務，農村支援城市的格局并沒有實質性的改變。工農產品價格“剪刀差”等制度設計雖然有利于工業化和城鎮化的發展，但長期實施卻影響了農村發展與農民增收，造成城鄉經濟社會發展的不協調。二是生活遷徙權。以城鄉分治、戶口管制為特征的行政性分割制度使億萬農民固定在土地上，無法自由流動。改革開放以來，城鎮化進程的推進平均每年占用耕地４００萬畝，而失地農民補償機制的缺乏，使失地農民的利益難以保障。

我國的“三農”問題相互交織，不僅造成行政性的二元格局和城鄉差距加大，分割了我國生產力發展的空間，而且直接造成國民經濟發展的失調，明顯地表現為農業基礎設施脆弱、城鄉居民收入差距過大、農村社會事業發展滯后，影響著我國全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的進程。因此，只有加快解決“三農”問題，才能不斷擴大內需，促進經濟社會協調發展，實現建設社會主義新農村的目標。

“三農”問題形成的制度和體制原因

推進新農村建設，首先要從制度和體制上分析“三農”問題形成的原因。

農業規模化、產業化缺乏制度基礎。目前，我國人均占有耕地約１．４畝，只相當于世界平均水平的４０％，勞動力人均占有耕地是耕地面積較大國家的１％。如此的生產規模，即使搞成“繡花農業”，也無法實現整體的現代化。與此同時，農村勞動力向城鎮轉移存在諸多制度約束。據有關部門調查，我國農民工的實際勞動小時工資只相當于城市職工的１／４。按國際通行慣例，一個地區最低工資標準大約相當于本地區社會平均工資的４０％—６０％。這種局面不利于農村勞動力轉移、土地依法有序轉讓和形成規模經營。

農村發展長期存在金融服務的制度性缺失。從有關部門抽樣調查的６個省１２個鄉鎮看，近幾年銀行貸款幾乎為“零”，信用社貸款平均每鄉只有１００萬元左右。全國大部分鄉級信用社事實上已經資不抵債，基本上失去了支持農村經濟發展的功能。

農村發展缺乏公共財政的制度性保證。一是公共產品與公共服務投入短缺。長期的投入不足，使得鄉村公路、小型農田水利、通訊設施等方面的建設普遍落后。農村公共衛生建設欠賬多，新型農村合作醫療制度剛剛起步，支農資金嚴重分散。二是免征農業稅后，農民其他負擔依然較為沉重。除了農業生產資料漲價過快以外，主要是教育、醫療負擔重，農民“因病致貧”、“因學致貧”的問題比較突出。據調查，按每戶兩個學生計算，其教育費用支出占全部家庭總收入的５０％—８０％。

解決“三農”問題的出路在于制度創新

以國際視野看，單純依靠城市化難以解決農村發展和城鄉協調的問題。一些發展中國家的城市化過程只不過是貧民生存空間的變換，并沒有從根本上解決貧困人口的生存和發展問題。根據對我國“三農”問題形成的深層次原因分析，我國不能走單純城市化、工業化的路子，也不能僅僅依靠增加財政投入解決問題。正如溫家寶總理在《政府工作報告》中指出的：必須在經濟工作思路和重點上有一個大的轉變。應通過全面推進體制改革與制度創新，使建設資金更多地向“三農”傾斜，公共服務更大范圍地覆蓋農村。

加快財政制度創新，為新農村建設提供物質基礎。實現財政政策轉型，建立健全公共財政體制，是新農村建設的必然要求。一是加大農村基礎設施建設投入。對基礎設施建設的投入重點由城市向農村轉移，大力加強農村“六小工程”以及文化、衛生等公共設施建設。二是建立完善的農村教育投入機制。今明兩年全部實現９年制免費義務教育，“十一五”期間全部消滅農村中小學危房。同時，設立農民技術培訓專項資金，大規模開展農村勞動力技能培訓，通過民辦公助等方式，對青壯年農民進行實用技術培訓，推進農業人口非農化進程。三是整合“三農”資金投入渠道。將目前分散為１５個渠道的政府支農資金，按使用性質和方向進行調整。四是大力支持農業科研體制改革，增加農業科技及科研成果推廣的投入。提高農業科技在國家科技投入中的比重，形成符合市場經濟原則的農業科技投入和科技成果轉化補貼機制。五是逐步完善糧食生產補償機制。推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力。六是逐步加大公共財政對農村社會保障建設的投入。積極支持新型農村合作醫療制度和農村最低生活保障制度的建立，加大農村公共衛生投入，建立疾病防疫監控體系，防治農村地方病、傳染病和人畜共患疾病的發生，加快解決農村改廁、改水、改灶問題，切實改善農民的生產生活條件。七是推行“省直管縣”財政管理體制和“鄉財縣管鄉用”方式，以有效增強縣域經濟活力，提高服務“三農”的能力。

保障務工農民的合法權益，從體制上推動工業化、城鎮化進程。應加快改革以戶口管制為標志的城鄉分治二元體制，進一步清理和取消各種針對務工農民流動和進城就業的歧視性規定，降低農民進城的“門檻”，從法規制度上為農民就業和有序流動創造條件。形成城市對農村發展的帶動機制，盡快制定保護務工農民權益的法律法規，依法保障農民工的基本權益。建立農民工最低工資制度和工資發放保障機制，徹底解決務工農民工資偏低和工資拖欠問題。同時，建立城鄉統一的勞動力市場，實現務工農民與城市職工同工同酬，并積極探索建立務工農民的社會保障制度，為農民“進得來、留得住、創得業”創造良好的社會制度環境。

建立有效的農村融資渠道，為農村農業發展提供基本的要素支持。一是加快改革農村信用社體制。鞏固和發展農村信用社改革試點成果，進一步完善治理結構和運行機制，提高信用社對農戶貸款的覆蓋面。二是改造中國農業銀行和農業發展銀行。農業發展銀行應重新定位，使其從單純的“糧食銀行”轉變為支持農業綜合開發、農村基礎設施建設、產業結構調整、農產品進出口的綜合型政策性銀行。三是建立郵政儲蓄資金的回流機制。借鑒國際經驗，采取強制措施，實現農村資金的體內良性循環。四是完善農村信貸政策。可考慮適當調大農業貸款浮動利率的空間，以適應農村融資規模小、風險大的特點。可通過財政貼息制度和必要的稅收優惠，支持農業項目開發。五是鼓勵、支持農村小額信貸機構發展，培育農村民間金融機構。

轉變政府職能，建立健全農民利益保護機制。農村基層政府的職能應盡快轉變到維護社會穩定和組織引導農民進行新農村建設上來。應把新農村建設納入本區域城鄉經濟社會發展的總體規劃，根據當地自然條件和經濟文化發展的客觀需要，突出建設重點，區分輕重緩急，確保穩步推進。采取多種形式積極扶持農村商品生產經營，著力扶持龍頭企業，依靠市場力量實現規模經營；引導和鼓勵支持農戶根據自愿原則建立新型合作經濟組織，由組織內成員共同完成從生產資料供應到農產品加工銷售的全部過程。建立耕地保護和節約集約用地機制，建立健全對被征地農民的合理補償機制。積極推進黨組織領導下的村民自治機制建設，實行“村財鄉理”，切實維護農民利益。

來源：人民日報