●2006年農村工作的核心是全面推動社會主義新農村建設。
●如無更深層次的經濟社會管理方面的體制創新，稅費改革成果就難以得到鞏固。
●財政支農的基礎制度結構包括三個方面，即財政支農系統中的資金承接者、資金注入者以及與該系統有密切關系的其他組織。
●提高支農資金的運作效益需要更深入的改革舉措：提高民主決策程度、增加資金使用透明度以及完善程序合監督是幾項關鍵內容。
●不僅要實行村民自治制度，還要把自治制度逐步推進到鄉鎮一級。
●加快農村土地政策調整，建立保障農民土地權益的長效機制。
●在新農村建設中，農村金融改革的具體目標應包括；一是增加對“三農”的金融服務供給；二是促進農村金融機構的可持續發展。
●選擇正確的農業發展道路，既是為農民的利益著想，同時也是為全體人民的利益著想。
2006年農村工作的核心是全面推動社會主義新農村建設，2005年中共十六屆五中全會提出的工作任務開始得到全部部署。本報告試圖對2006年農村政策的變化作一扼要述評，并提出未來農村政策調整的若干討論意見。
在中央政府2005年10月提出建設社會主義新農村任務之后的一年多的時間里，相關工作進行得有聲有色?？倲?006年的農村改革與發展，圍繞新農村建設這一根本任務，從中央到地方表現出空前高漲的工作積極性。中央政府進一步加大了公共財政支持農村發展的力度，政策制定與實施的一些難點得到克服；新農村建設中的一些偏差受到中央政府關注，并引起了政策導向的調整；中央連續發布四個“一號文件”已經構建了新時期農村政策框架，未來一個時期的農村政策可能保持某種穩定性。新農村建設的輿論宣傳聲勢浩大，黨中央政治機器也開足馬力為新農村建設服務。全國4000多名縣委書記和縣長在一年內在中央幾所干部學校被集中培訓。地方政府明顯感受到中央政府的壓力，新農村建設工作地方也已經不是一個單純政治口號。許多地方在農村建設中積極探索，在落實中央政策時有所創新。
2006年農村總體改革取得重大進展
1．財政支農政策更顯實效
2006年，中央確定的財政支農工作的基本要求是，國家財政支農資金的增量要高于上年，國債和預算內建設資金用于農村建設的比重要高于上年，其中直接用于改善農村生產生活條件的資金總量要高于上年。基礎產業和公共服務部門，要把掌握的資源更多地投向農村，把基礎設施建設的重點轉向農村。年中，中央還決定逐步加大土地出讓金（全國2005年約5000億元左右）投入農村基礎設施建設的比重。
中央財政支農政策在2006年得到有力貫徹。國家投入農業綜合生產能力建設120億元，種子工程，商品糧基地建設，優質糧產業基地建設，灌區節水改造，大型泵站建設，水庫加固，小型水利建設，動物防疫等方面不同程度增加了投入。農村“水、氣、路、電”建設投入大幅度增加，僅改水的建設2006年投入64億元；沼氣池建設投入25億元；18萬鄉村公里建設安排190億元，比上年增加100多億元；農網改造安排12億元。農村社會事業發展投入大規模增加，2006年投入農村義務教育比上年增長130多億元，合作醫療的資金要比上年增加60多億元。2006年，中央財政支農總投入達到3397億元，比去年增加了422億元。
2004年開始實行的“四項補貼”政策，其中對農民種糧的直接補貼2006年約143億元，已經接近了糧食風險資金的一半。良種補貼和農機具補貼由中央財政支付6億元，地方政府支付約40億元左右。2006年又新出臺一項補貼政策即農業綜合補貼，由中央財政安排125億元，主要用于補貼農民因農業生產資料上漲而發生的成本增加部分。以上四項直接補貼合計約315億元。
2．2006年農村金融出臺了一系列實質性措施
2006年國家在農村金融政策調整方面邁出了重要步伐。年初“一號文件”提出的“金融機構要不斷改善服務，加強對‘三農’的支持”的意見得到有力貫徹。
這一年國務院銀監會發布《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，降低了農村金融準入門檻。
《意見》的主要內容是，在有效監管、防范風險的前提下，適度放開農村金融機構的市場準入標準，鼓勵各類資本到農村創業，引導各類機構到農村增設網點，解決目前城鄉金融發展的不平衡的問題。
《意見》要求銀行業金融機構在成本可算、風險可控的情況下，積極創新符合當地客戶合理需求的金融創新產品和服務，完善金融服務價格形成機制，逐步將目前在城市地區開發、開辦的標準化的保險、代理、租賃、保管、擔保、個人理財、信息咨詢、銀行卡等業務，逐步地把它推廣到廣大的農村，充分利用商業化網絡銷售政策性金融產品，滿足農村多元化金融服務的需求。
依照新的政策，今后可以有更多的金融機構進入農村；在農村不僅有村鎮銀行、社區性銀行，除了現在的農信社，還會出現第二信用社、第三信用社、貸款公司等。民營資本也可以進入銀行金融業。這些規定不僅打破了農村金融發展僵局，對全國金融發展也具有積極意義。
銀監會的改革意見盡管向前邁了很大一步，但農村金融是否能就此面貌一新，還很令人懷疑。制約因素有兩個方面，一是農村金融賴以發展的經濟基礎還不成熟，二是改革政策的配套問題仍然沒有完全解決。因為我國農村經濟仍以分散的小農戶經營為基礎，農村信用社與小額信貸組織面臨的困難，也繼續會是未來農村新型金融組織的困難。新的政策要求大型商業銀行參股建立農村商業銀行，可是決定它們退出農村金融服務領域的原因并沒有消除，這些原因仍然會影響它們介入農村服務的積極性。如果強要求大型商業銀行必須介入農村金融服務，國家必須出臺“社區投資法”，對它們的經營領域做出某種強制。
2006年在農業保險領域還沒有重要政策出臺。據了解，正在制定中的“農業保險制度改革方案”將推出建立農業救災基金和再保險運作機制等支持政策措施，實行農業保險經營模式多元化。
3．鄉村治理得到進一步完善
2006年在鄉村治理方面新的政策出臺，有關部門修訂“村民委員會組織法”的工作至今尚未完成。但是，許多地方政府仍在積極探索村民自治的新路子，并取得了可喜成績。本報告作者參加了2006年中國社會科學院組織的一項關于鄉村治理的調查，注意到天津市武清區黨委在推進村民自治工作中大膽創新，成績非常顯著。調查結論認為，他們的經驗可能具有廣泛借鑒意義。
（1）區紀委直接負責村民自治工作。目前，全國各地的村民自治工作主要由政府民政部門來抓，但天津武清區由黨委領導這項工作，由區紀委部門直接負責，區民政部門做配合工作。
（2）制定詳細工作規范，彌補現行法律缺失。我國《村民委員會組織法》是1998年正式頒布實行的。從此后的工作實踐看，這項法律基本適應我國農村實際，但在一些方面也反映了法律的不完備性，影響了這項工作的順利推進。天津武清區在區紀委的主持下出臺了六套制度，分別是：村民自治示范章程、村級重大事項議事決策流程、村民代表會議示范章程、村民代表選舉辦法、村民代表會議村務監督小組示范規則、村民代表會議民主理財小組示范規則等。這些規定使當地村民自治工作做到了有章可循。
（3）創造性地解決“兩委”矛盾，實現黨的領導的新方式。武清區所建立的制度架構可以概括委“以村黨支部為核心，以村民代表會議為中樞，以村民委員會為執行機構”。黨支部委員會的成員由黨員選舉，但選舉中的候選人由村民投信任票，如果不能獲得村民的信任，就不能當選為黨支部委員會成員。村民代表由村內各選民小組選舉產生，成為村民代表會議的主要成員。村委會和黨支委會的主要干部是村民代表會議的當然成員。村民代表會議對村內事務做出決策，由村民委員會負責執行。村黨支部書記兼村民代表會議主席。
有人擔心在鄉村發展民主政治會使上級政府的意志難以貫徹，造成社會的裂痕，天津武清區的經驗表明，這種擔心是不必要的。事實上，在民主程度提高以后，政府的意志更容易貫徹了。武清區的主要黨政領導有一種理念，要 “變政府的意志為百姓的意志”，事實證明，這種理念在民主制度下不是空想。2005年，武清區開始了大規模的道路規劃整治工作，涉及到許多方面的土地調整。政府充分利用村民代表會議為核心的民主運作系統向農民宣傳政府的規劃和各項補償政策，并利用村民代表給農民做工作，農民很快接受了政府的決定，使這項工作得以順利完成。
除此之外，在農民組織方面，中央還出臺了《農民專業合作社法》，農民合作組織發展制度環境得到完善。難產的《農民專業合作社法》終于在2006年經全國人大常委會表決通過。這項法律的頒布將對中國農村發生長遠的積極影響。據了解，一些省市已經在緊鑼密鼓地抓緊貫徹這項法律，有望在2007年出現一個推動農村合作社發展的熱潮。
此項法律的出臺解決了長期困擾人們的農民合作社法人地位問題，有利于農民合作組織深入從事農業服務活動。合作社法的其他內容也與國際慣例基本接軌。此法的一個顯著亮點是明確了農民退出合作社時財務處理辦法，規定合作社在農民退社時要“退還記載在該成員賬戶內的出資額和公積金份額”；合作社每年要將提取的公積金按照章程規定量化為每個成員的份額。
農民專業合作社法出臺后，有論者希望用新的合作社來替代現有集體經濟體，借此使目前的“統分結合的雙層經營體制”的實質內涵發生變化。此論用意很好，但恐怕難以實行。農民專業合作社的活動主要集中在服務領域，家庭耕作不適合用合作社替代，從而土地關系的變更也不是合作社能夠介入的。現有集體經濟受人詬病的正是土地財產關系方面的弊端，新的農民專業合作社不能名正言順地解決這個問題。
4．2006年出臺的土地政策措施穩定了農民預期
從總體上看，2006年國家仍然沒有在農村土地改革方面有重要舉措，有關決策文件仍然強調繼續堅持農村“雙層經營體制”。但這一年在土地管理方面也有一些政策微調。
2006年土地管理政策變化的一個亮點，是給地方對土地整理中節約出來的土地的靈活利用開了口子。這一年國土資源部發布了《關于堅持依法依規管理節約集約用地支持社會主義新農村建設的通知》，通知規定，各地在加強建設用地總量控制的基礎上，對符合土地利用總體規劃和年度計劃的新農村建設用地，特別是安排的重點生產、生活公共基礎設施等急需的基礎工程建設用地，要及時予以保障，進一步提高審查報批效率和服務水平。通知明確指出，經部批準，穩步推進城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤試點、集體非農建設用地使用權流轉試點，不斷總結試點經驗，及時加以規范完善。堅持建新拆舊，積極推進廢棄地和宅基地復墾整理。村莊復墾整理節省出來的土地，按照因地制宜的原則，宜耕則耕、宜建則建，優先用于農村經濟社會發展。從我們的一些調查看，地方政府對土地整理中節約出來的土地通常會安排到經濟建設方面。另從已經掌握的資料看，全國村莊整治所產生的土地節約總規模，完全可以滿足未來較長時期里國家非農業經濟建設對土地的需要。村莊整治通常可以節約出土地30%以上，有的地方在50%以上。筆者的一個調查發現，東北某地合并三個村莊，用300畝集中安置農民，而騰出的土地達1500畝。
2006年，國家繼續加大建設用地監管力度。國務院發布了“關于加強土地調控有關問題的通知”，強調了以往的基本政策，提出了加強監管的新的具體措施。一是改進了用地指標管理辦法，決定以實際耕地保有量和新增建設用地面積，作為土地利用年度計劃考核、土地管理和耕地保護責任目標考核的依據；實際用地超過計劃的，扣減下一年度相應的計劃指標。二是規定了土地出讓費的使用順序和土地有償使用費的支出順序，體現了土地征用和轉讓收入用于安排農民生活和支持農業發展的原則。三是決定建立工業用地出讓最低價標準統一公布制度，以制止地方政府廉價出讓工業建設用地的錯誤做法。國務院通知明確指出，工業用地出讓最低價標準不得低于土地取得成本、土地前期開發成本和按規定收取的相關費用之和。工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標準。低于最低價標準出讓土地，或以各種形式給予補貼或返還的，屬非法低價出讓國有土地使用權的行為，要依法追究有關人員的法律責任。國土資源部為落實這一政策出臺了一些具體規定。2006年國家還成立了“國家土地督察機構”，以加大對土地違法違紀案件的處理力度。
2006年農村土地管理領域的一個微妙地方，是國務院“關于加強土地調控有關問題的通知”中提到“農民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合規劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內”這一條。2005年廣東地方立法允許農村集體非農建設用地上市流轉，越過了農地轉移于非農建設用途時必須收歸國有的“政策”限制（實際上這個政策限制相當模糊），曾經引起研究者的關注。國務院的這個“通知”事實上認可了廣東的做法。
5．農村改革正在觸及深層經濟體制
2007年的中央“一號文件”在重申我國推動農業進步的基本政策的同時，也在一些方面突破了大家關心的政策難點，提出了深化改革的一些新思路。值得我們注意的一些方面是：
（1）國家將安排資金獎勵和補助那些積極改革的地方政府，采取更靈活、更有效率的支農資金使用方式。
（2）積極鼓勵地方政府采取措施化解鄉村債務，國家將對財政困難地區給予補助。
（3）充實農村工作綜合機構，解決農村工作部門的人員編制緊張問題。
（4）國家決定在今年全面推進農民最低生活保障工作，由此可能整合目前農村推行的部分社會保障項目。
（5）中央決定積極探索從優秀村干部中考錄鄉鎮公務員、選任鄉鎮領導干部的有效途徑，合理提高村干部的待遇和保障水平。這項措施有利于鼓舞農村基層干部的工作熱情，增強干部的創新動力。
（6）中央將大幅度增加農業科研投入，并要求充分發揮大專院校在農業科技研究中的作用。這可能是改變我國農業科研落后局面的關鍵性措施。
（7）國家將改變過去只重視糧食市場、忽視其他市場的傾向，全面開拓農村市場，增加市場建設投資。
（8）文件明確提出，今后企業捐款和投資建設農村公益設施，可以按規定享受相應的稅收優惠政策。這項政策有利于拓寬支農資金渠道。
上述內容是人們通常關心的官方文件的所謂“亮點”，但2007年“一號文件”核心內容是確定我們國家未來農業現代化的方向。選擇正確的農業發展道路，既是為農民利益著想，同時也是為全體人民利益著想。丟了后一句話不行。如果丟了，就可能走上日本的農業發展道路。日本的模式有成功之處，更有失敗之處。高成本、高補貼、低效率不是我們要選擇的農業發展模式。這就要求我們用統領全局的思想認識把握未來農村政策的調整方向，使我國農業走上一條在國際市場上有充分競爭力，能為全體人民提供豐富、優質、低價的食品，保障農民收入較快增長的現代化道路。
我國以往的農村改革走的是一條漸進改革道路，這種選擇有利于減少改革的摩擦和阻力。但是，漸進改革也往往把一些難點放在改革序列的后面。第一階段的農村改革是建立家庭承包經營制度，產權改革被回避了。我們曾希望賦予土地承包權“長期化和市場化”的性質，但這樣的性質在實踐中事實上沒有形成。所以，我們認為承包制改革是“半截子”產權改革。第二階段農村改革的核心是取消廣義的農業稅，也是漸進改革。農業稅對國家財政已經不再有多大意義，取消它屬于水到渠成。第三階段的改革以“綜合改革”為核心，也包括了農村醫療改革和農村社會保障體制改革?？h鄉財政體制改革的要點是建立國家支援農業的長效機制，但財政支農強調的是“增量調整”，其中“增量”是絕對量，而不是比例量。近兩年國家對農業投入的比例不僅沒有提高，還略有下降。新型合作醫療制度和最低生活保障制度在全國范圍里推開有重大意義，但仍然屬于“扶危濟困”的性質。毫無疑問，這種漸進改革的思路是不可替代的；在中國不可能實行浪漫主義的改革方案。但是，漸進改革的做法的確把難題留在后面了。
目前農村發展所呈現的幾方面基本事實是：
第一，我國農業獲得了進步，但是我們的農業競爭力不強。隨著我國人民幣匯率調整到位，中國農產品在國際市場上相對競爭地位還會下降。
第二，廣義的農民收入在增加，但城鄉收入差距在擴大，真正種糧的農民的收入增長緩慢。農業產業化的推進提高了農民單位時間的收入，但同時因為節約了農民的勞動時間，農民在農業領域的收入很難提高，除非農戶的種植規模有一定程度的增加。
第三，農民大量進入城市務工，極大改變了中國經濟結構，給中國經濟增長帶來了所謂“人口紅利”，但同時城鄉二元結構沒有根本改變。農村青壯勞動力大量離開農業以后，糧食基本沒有減產，說明農村“勞動力無限供應”的理論判斷仍然有效。
第四，我國糧食產量基本滿足了國內需要，但農業生產消耗資源程度比較高，環境壓力日益增加。
改變上述四方面情況，必然觸及我國深層次經濟體制，具體包括勞動管理體制（涉及勞資關系的處理）；社會管理體制（涉及戶籍制度等）：土地產權制度和糧食安全體制。改變這些體制有相當的難度?？傮w上看，我國農業發展取得了很大進步，但同時也面臨更大的挑戰。下面我們將扼要討論這些方面的問題。
【摘自中國（海南）改革研究院《2007中國改革評估報告》】【撰稿人：黨國英 中國社會科學院農村發展研究所宏觀經濟研究室主任、研究員】
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