針對農村稅費改革政策出臺以后出現的主要問題，中央政府從2005年開始部署了農村綜合改革，主要任務是推進鄉鎮機構改革、農村義務教育體制改革和縣鄉財政體制改革。2006年9月國務院在北京召開全國農村綜合改革工作會議，總結了以往改革的經驗，部署了新的改革工作。
1．農村義務教育體制改革
農村義務教育體制改革的重點是理順各級政府在農村義務教育中在責任，確保農村義務教育經費來源，減輕學生負擔。改革的主要內容有四項：
（1）全部免除農村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。課本費中西部地區由中央全額承擔。學生的學雜費和農村義務教育階段中小學公用經費都由中央和地方按比例分擔，西部地區為8：2，中部地區為6：4。對貧困家庭學生補助寄宿生生活費，由地方承擔。
（2）提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平。
（3）建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造投入長效機制。農村義務教育階段中小學校舍維修改造資金由中央和地方按5：5的比例共同承擔。
（4）鞏固和完善農村中小學教師工資經費保障機制。
2004－2007年國家安排100億元，重點支持尚未實現“兩基”的西部農村地區新建和改擴建7700所寄宿制學校；國家繼續實施農村中小學現代遠程教育工程，2003－2007年，中央和地方政府共同安排100億元，為中西部地區3.75萬所農村初中建設計算機教室、為38.4萬所農村小學配備衛星教學接收設備、為11萬個小學教學點配備教學光盤設備和成套教學光盤；國家還要啟動實施農村初中改造工程，重點解決“大班額”多和寄宿比例低、條件差的問題。
農村義務教育經費保障機制的改革將從今年春季開學起分步驟實施。2006年，西部地區農村義務教育階段中小學生全部免除學雜費；2007年，中部和東部地區農村義務教育階段中小學生全部免除學雜費；2008年，各地農村義務教育階段中小學生均公用經費全部達到該省(區、市)2005年秋季學期開學前頒布的生均公用經費基本標準；2009年，國家出臺農村義務教育階段中小學公用經費基準定額，2010年農村義務教育階段的中小學公用經費基準定額將全部落實到位。
各地對農村義務教育管理體制也采取了改革措施。廣東省2004年出臺了《廣東省教育現代化建設綱要(2004—2020年)》，提出農村義務教育不再搞學校等級評估，集中精力、財力，努力辦好每所學校；農村中小學生活設施全面改善，實施農村中小學校“四有”工程(有符合標準的學生宿舍、有符合衛生標準的食堂、有清潔衛生的廁所和沖涼房、有符合標準的運動場)；全面改善農村中小學校生活用房和生活設施，實施義務教育“50班額”標準工程，解決城鎮學校大班額問題；積極穩妥推進免費義務教育，統籌安排經費支出責任；按照流入地政府管理為主、全日制公辦學校為主的原則，把非戶籍常住人口子女義務教育，納入義務教育發展總體規劃統籌安排。其他一些省市區也在2005年出臺了推動農村義務教育發展的地方政策。
中央政府加大了農村義務教育的投入為地方減輕負擔、提高農村義務教育水平發揮了重要作用。但是，受國家以高考為導向的教育體制的影響，農村子女的教育與農村經濟發展和農村勞動力轉移的關聯程度還很低。在大規模并村的背景下，一些地方的學校已經被廢棄，形成了教育資源的巨大浪費。有的學校沒有雖然沒有廢棄，但學生數量急劇減少。筆者考察的陜西子長縣某村小學2006年只有4名學生，而20多年前還有150多名學生。
2．鄉鎮機構改革強力推進
相比于歷史上的稅費改革，這一輪改革取得徹底成功的幾率要大得多。因為眼下早已不再是農業社會，在我國國內生產總值中，農業所占的份額已降至12.5%；而以改革前農民負擔的稅費總額計，相對于如今的財政收入也已經是微不足道。但問題在于，稅費改革前國家征收的農業“三稅”不足400億元，農民的稅費負擔總額卻何以高達1250億元？
根源在于兩方面：一是政府在缺乏制約的情形下，存在著機構和人員自我膨脹的機制；二是財政未能對農村的公共服務提供必要的支撐。其結果是，前者必然導致“食之者眾，生之者寡”；后者只能造成“農村的事情由農民自己辦”。在這兩者的夾擊之下，農民的負擔焉能不重！所以要鞏固稅費改革成果，關鍵就在于政府的機構改革和惠及農村的公共財政體制的建立這兩大方面。
鄉鎮機構的改革，自農村改革以來已先后進行過三次，但都沒能跳出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的軌跡。現在這第四次又能如何？事實證明，對于鄉鎮機構，只“精兵”而不“簡政”，顯然是不可能實現改革目標的。因此，按社會主義市場經濟要求轉變政府的職能，是首要任務。
從前期已經開展的試點經驗看，鄉鎮政府轉變職能，關鍵在于四個方面：一是要調整經濟管理上的職能。要從直接抓資源配置、招商引資、項目建設、生產經營等本是市場主體的行為，轉到對農戶及各類經營主體進行示范引導、提供政策服務和營造發展環境上來。二是要花更多的精力去加強農村的社會管理和公共服務。三是要轉變觀念，推進農村基層的民主政治建設，充分發揮村民自治組織的作用。四是要大力發展各類經濟服務和社會中介組織，把那些政府管不了、管不好的事情交由這些組織去做。如果鄉鎮改革只注重精簡機構、人員，而不注重轉變職能，其結果很可能是雖然減少了機構和人員，但同時也會削弱農村的社會管理、降低農村的公共服務水平，這不符合農民的切身利益。
推進鄉鎮機構改革的基本方針是，轉變政府職能為重點，堅持政企分開，精簡機構人員，提高行政效率，建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機制。中央要求，各地要積極穩妥地合理調整鄉鎮政府機構，改革和整合鄉鎮事業站所，精簡富余人員。中央提出五年內鄉鎮機構編制只減不增是必須堅守的一條底線。
我國區域發展差異很大，不同地區的鄉鎮經濟社會發展極不平衡，不同地區的農村對鄉鎮政府的要求有很大的不同。鄉鎮政府改革應根據鄉鎮所處地域的經濟狀況、農民組織化程度、宗教信仰、民族習慣等實際情況，因地制宜，分類進行。鄉鎮政府改革不能搞"一刀切"和"整齊劃一"，允許各地方根據實際情況確立不同的基層政府體制。
鄉鎮改革不只是鄉鎮政府自身的問題，還涉及到縣及縣以上政府的改革，涉及到鄉村基層組織的改革，必須是上下結合，上有縣、市體制改革的跟進，下有鄉村治理結構的變革。如果做不到這一點，"十一五"規劃中明確提出的要在五年內基本完成鄉鎮機構改革目標就可能落空。因此說，"十一五"時期全部完成鄉鎮政府改革難度相當大。但在具體操作上，可以先完成最重要的鄉鎮政府職能轉變目標。考慮鄉鎮政府職能問題，要從農村工作的現實狀況出發，從農民群眾的愿望出發，從社會主義市場經濟條件下建立公共行政體制的要求出發。
目前，各地的改革都在探索之中，綜合改革已初步顯示出成效。以推進鄉鎮機構改革為例，通過撤鄉并鎮，從2000年到2005年底全國共減少了近9200個鄉鎮，每年減少近1500個，有些縣減少了10%-30%的鄉鎮數量，最多的減少了近40%。
推進農村綜合改革，鄉鎮政府職能首先要轉變，而轉變的關鍵是強化公共服務。在這方面，各地的做法不一，取得的效果也有所不同。除了湖北“咸安經驗”外，如吉林省實施“兩還、一剝離、四加強”，推進政府職能轉變，鞏固鄉鎮機構改革成果。按核定編制定崗定員后，不僅沒有超編，相當一部分鄉鎮還有空編。隨著鄉鎮富余人員安置工作的穩步推進，分流數量、質量也取得突破，鄉鎮行政編制、事業編制和實有人員，都得到大幅度精簡。全省鄉鎮行政編制精簡4008名，實有人數精簡1547人；鄉鎮事業編制精簡4780名，實有人數精簡14144人。為了妥善安置鄉鎮富余人員，各級政府通過輪崗競聘、鼓勵轉辦企業等辦法，分流安置鄉鎮行政人員3988人，占總數的99.5%。一些基層干部和群眾贊許說，站所改革后，人員少了，服務面大了，服務的數量和質量比過去高了。
3．縣鄉財政體制改革
進一步改革縣鄉財政管理體制，建立財權事權統一的新機制。縣鄉財政管理體制改革要著眼于解決兩個問題：一是解決財政分配的公平性和有效性問題，也就是在城鄉之間逐步實現公平分配財政支出，用好納稅人的錢，辦好老百姓的事。二是解決縣鄉財政困難、保證基層運轉，防止基層通過亂收費彌補財政不足。按照這樣的要求，縣鄉新的財政管理體制框架要體現財權與事權相匹配，以事權定財權，以責任定財權，對加強的職能要增加財力支持，對弱化的職能要減少支出；要體現財力支出向公共服務傾斜，向基層傾斜，切實增強鄉鎮政府履行職責和提供公共服務的能力。
縣鄉財政體制改革的主要任務是建立中央和省（市）政府對縣鄉財政的支持力度，加大中央對中西部落后縣的財政轉移支付規模，改革財政管理方式。中央決定，從2006年開始，財政新增教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村，國家基本建設資金增量主要用于農村，政府征用土地收益用于農村的比例要有明顯增加。進一步完善轉移支付制度，增加一般性轉移支付，規范專項補助。繼續推進“省直管縣”財政管理體制和“鄉財縣管鄉用”財政管理方式改革試點。
對于全社會高度關注的鄉村債務問題，中央在2006年部署了化解債務的試點工作。2007年中央一號文件提出了解決鄉村債務的基本方案。中央決定，要全面清理核實鄉村債務，摸清底數，鎖定舊債，制止發生新債，積極探索化解債務的措施和辦法，優先化解農村義務教育、基礎設施建設和社會公益事業發展等方面的債務。文件同意，在嚴格把握政策和加強審核的前提下，減免或豁免稅收尾欠，并擬訂由中央和省級財政要安排一定獎勵資金，鼓勵地方主動化解鄉村債務，是解決鄉村債務難題的兩項政策突破。
中國農村人口多，經濟發展水平低，稅源有限，相當部分的縣鄉在取消農業稅后又失去了一個主體稅種。因此，要增強政府對農村的社會管理和公共服務職能，就必須加大上級財政對基層政府的轉移支付力度，必須將那些本應由政府承擔的事情，如農村的水、路、電、(燃)氣，以及農村義務教育、公共衛生、文化事業、社會保障等，逐步納入公共財政的承擔范圍，才能使收入水平總體較低的農民能在享有公共服務方面具有平等的權力。
同樣以吉林為例。近年來，這方面的情況正在發生著積極的變化。2006年，中央和省級及部分地(市)財政對農村稅費改革的專項轉移支付已達1030億元，中央財政對部分財政困難縣鄉和產糧大縣的以獎代補資金增加到了210億元；同時，還明顯加大了對農村基礎設施和社會事業的投入，中央財政預算內的支農資金總規模達到了3397億元，比上年增加14.2%。但是，由于長期以來欠賬太多，改變農村基礎設施和社會事業嚴重滯后的局面，絕非一朝一夕之功。
所以，深化改革，促使政府職能加快轉變和公共財政覆蓋農村，對于建設新農村、培育新農民、實現統籌城鄉經濟社會發展的目標，無疑將具有決定性的作用。
【摘自中國（海南）改革研究院《2007中國改革評估報告》】【撰稿人：黨國英 中國社會科學院農村發展研究所宏觀經濟研究室主任、研究員】
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