流動人口子女學校：法制教育不應出現盲點
一項針對流動人口子女學校法制教育的調查顯示，53％ 的學校每學期的法制課不到10 次;63％的教師從未經過法制培訓； 81％ 的學校沒有專門的法制教育教材。
北京某打工子弟學校的劉校長原來在陜西渭南地區一所公辦小學當校長，“比現在輕松多了。”他說，“學生有了問題，可以讓他回家把家長找來；現在呢，進了校門就不敢讓他們出去，學校周邊環境復雜，怕出事啊！原來的學校每學期都請司法部門的同志根據學生的實際情況給學生講法制教育課，效果不錯；目前我們學校雖然也聘了一位法制副校長，但很少來學校，偶爾來給學生講講，學生也不太愛聽。都說學生的教育要靠社會———家庭———學校，但像我們這種學校，是不屬于任何社區的，多數家長文化程度較低，家庭教育又跟不上，孩子的教育就全靠學校了。”
劉校長的感受反映出一個值得關注的問題：目前，法律政策對流動人口子女學校的法制教育工作還缺乏針對性。相關政策更多重視民辦流動人口子女學校的辦學管理，而忽略了法制教育。據了解，2005年1月至10月，北京市公安局抓獲的犯罪嫌疑人中流動人口的比重占到了69.2%。流動未成年人違法犯罪現象也很突出，在有的區縣，流動未成年人犯罪已占到未成年人犯罪的60%左右。這組令人觸目驚心的數字無疑說明，法制教育對流動未成年人這個特殊群體來說顯得更為迫切。
為了更好地促進流動人口子女學校法制教育開展，培養流動人口子女的法律責任與意識，控制和減少流動人口子女違法犯罪，北京市律師協會未成年人保護法律事務專業委員會、北京青少年法律援助與研究中心，日前針對北京市流動人口子女學校法制教育情況展開了調研。
【背景】北京市流動人口數量303.9萬人，占北京市總人口的22%。其中，適齡入學的流動人口子女37萬。但民辦學校管理還存在諸多“盲點”。
發現“盲點”
近年來，由于大量農村富余勞動力的勞務輸出，流動人口大量涌入北京，其子女也隨之進京學習、生活。據第五次全國人口普查數據顯示，北京市流動人口數量303.9萬人，占北京市總人口1382萬人的22%。據北京市統計局1%人口抽樣調查顯示，2005年年底，北京市戶籍人口1180.7萬人，流動人口357.3萬人，流動人口與戶籍人口數量比為1比3.3。但是流動人口中未成年人的總數不清，因為流動人口登記中未成年人沒有納入登記系統，所以有關流動人口子女的數據，各方調查、統計結果并不一致。據了解，2000年，北京市適齡入學的流動人口子女數是9.8萬，2003年增長到24萬，到2006年9月已經達到37萬。可以看出，北京市的流動人口子女數量在大幅上升，預計還將進一步增長。
流動人口子女在北京就學的主要途徑是公辦學校和流動人口子女學校。2005年9月25日北京市教委出臺的《關于加強流動人口自辦學校管理工作的通知》顯示，有63%的流動人口子女在北京公辦學校接受義務教育，目前還有超過30%的流動人口子女在流動人口子女學校就讀。至2006年年底，有56所北京市民辦流動人口子女學校經過批準，還有相當多的學校未獲批準。
目前，國家對流動人口子女學校各項工作的管理還不規范，學校在資金、師資力量、辦學條件等方面比較薄弱，法制教育開展往往會存在困難，加之學生及父母流動性比較強，使他們很容易成為被法制教育忽視的對象。由于缺乏正確引導，流動人口子女很容易成為被侵害的對象或違法犯罪的主體。
【分析】雖然72%的學校聘請了兼職法制副校長，但形式化現象比較突出：9%的學校沒有開設法制課，53%的學校每學期法制課不到10次，16%的學校從未講過法制課。
解剖“盲點”
本次調查從政府批準的北京市民辦流動人口子女學校中，選取了位于大興、豐臺、海淀、石景山、朝陽、昌平、通州等區縣的32所學校，其中26所小學、1所中學、5所九年一貫制學校。32所學校共有37307名學生。方式為入校訪談、問卷調查、實地考察。
從總體情況看，大部分流動人口子女學校的法制教育有一定程度的開展，教育行政部門已經采取了一些措施，公安、司法、文化、工商等相關部門也配合流動人口子女學校開展了法制教育工作。但從調查的結果和對調查問卷的分析看，流動人口子女學校的法制教育還未形成規范化、制度化，存在著一些困難和不足，需要政府給予更高的重視。主要表現為：
（一）法制副校長配備不齊，工作形式化。
32所學校中有72%的學校聘請了兼職法制副校長，其中25%的學校是自己聘請的，56%的學校是教委、司法所、團委、街道辦事處配備的。調查顯示，學校對法制副校長的工作職責缺乏全面了解。實踐中，法制副校長的工作存在著缺乏積極性、協調難、來校時間少、時間無保證、培訓少、法律知識不全面、教育不能結合實際、不能結合學生特點等問題。
（二）法制教育計劃、教材、課時、師資尚未完全落實。
《關于加強青少年學生法制教育工作的若干意見》和北京市《關于進一步加強中小學生法制教育工作的意見》（以下簡稱“兩意見”）要求，要逐步將法制教育納入教學大綱，納入教學計劃，真正做到計劃、教材、課時、師資“四落實”。但是調查顯示，流動人口子女學校并未完全實現“四落實”要求。
首先，25%的學校尚未將法制教育納入教學規劃。即使有75%的學校將法制教育納入到教學規劃，但內容也大多是思想品德與社會課程的計劃或原則性規定。對于教育行政部門對學校的法制教育工作是否有要求、法制教育工作開展情況是否作為教育行政部門對學校考評的標準之一，學校在認識上也存在差別：66%的學校認為教育行政部門對學校法制教育有要求，并作為對學校的考評標準之一；相反，有34%的學校認為教育行政部門對學校法制教育沒有要求，也不作為對學校的考評標準之一。
第二，缺乏專門的法制教育教材是學校法制教育的困難之一。只有19%的學校使用專門的法制教育教材，81%的學校是使用思想品德、思想政治課教材和其他材料。
第三，從事法制教育的教師缺乏法律培訓和指導。調查顯示，法制課教師大多數是由思想品德與政治課的教師擔任，只有9%的學校設有專門法制課教師。在擔任法制課的教師中，只有37%的教師參加過法律培訓，而63%的教師從未經過法律培訓。
第四，課時沒有足夠保障。調查顯示，9%的學校沒有開設法制課，41%的學校從一年級開始開設法制課，50%的學校是三年級以上開設法制課，53%的學校每學期法制課不到10次，16%的學校從未講過法制課。聘請了法制副校長的學校反映，即使聘請了法制副校長，每年也只上一兩次法制課。
（三）法制教育形式與內容單一，難以滿足學生對法律知識的需求。
調查顯示，學校的法制教育形式主要是上思想品德課和政治課、法制課，法制教育的內容主要是中小學生日常行為規范、交通安全、自我防范、預防未成年人犯罪，44%的學校除法制課之外沒有任何其他形式的法制教育。對于法制課，學生有濃厚興趣的只有22%，比較感興趣的是53%，25%的學生興趣一般。現在的社會對未成年人無論在應用法律方面還是防范技能方面，都比過去要求更高，尤其是流動人口子女，由于父母的流動而不斷地遷移，他們更需要了解權利保護的法律知識和預防侵害的法律常識，而目前學校所開展的法制教育難以滿足需求。
（四）學生流動性強，法制教育缺乏家長配合。
調查顯示，大部分學校的法制教育不針對家長，只有34%的學校法制教育的對象包括家長。一些學校反映，學生流動性強導致法制教育不系統，因為一方面家長對學校法制教育不關心，參與學校法制教育的意識不強，另一方面缺乏資金。
（五）校園周邊環境混亂，直接影響法制教育的效果。
一些學校反映，校園內的加工廠及校園周邊的無證經營的小賣部和飲食攤點、集貿市場、網吧、電子游戲場所、成人用品商店、停車場、臺球廳、兜售制作非法出版物的游商和攤點，以及交通混亂狀況既給校園周邊帶來了治安隱患，也對學生有不良影響，不利于學校教育的開展，這也直接影響學校對流動人口子女法制教育的效果。針對校園周邊存在安全隱患的場所，只有34%的學校反映文化、新聞出版、工商等部門曾經進行過檢查和查處。未成年學生尤其是流動人口子女，放學后到回家前一般是處于無人監護的狀態，很容易受到校園周邊不良環境的影響。一些學校反映，目前開展法制教育的最大難題是：缺少社會的有效配合。
（六）班里學生過多不好管理，部分學生不良行為表現明顯。
調查顯示大多數學生能夠遵紀守法，具有一定的法律意識，但其中少數學生也存在一些不良行為。調查數據顯示，只有19%的學校平均每班學生40名以下，28%的學校平均每班41至45人，34%的學校平均每班46至50人，9%的學校平均每班51至55人，9%的學校平均每班56人以上。由于班里學生過多，加之學生在家中缺乏家庭有效引導，少數學生的不良行為表現比較明顯且在同學中互相傳染。
調查結果和對問卷的分析說明，流動人口子女學校的法制教育在各方面都亟待改進和提高。學校認為，急需對學生進行權利保護與犯罪預防、自我保護、交通法規、消防知識等內容的法制教育。但法制教育沒有專業人士輔導，無專業的教師，法制教育時間少，主題活動少，法制副校長缺乏積極性，缺乏通俗易懂、適宜流動人口子女的學生法制教育教材，學生流動性強、法制教育缺乏家長與社會的配合等困難和問題，都是限制流動人口子女學校依法治校的障礙。
【建議】加強對流動人口子女學校法制教育的指導、監督和考評，將法制教育納入學校教學規劃，納入到對學校和校長的工作考核范圍。組織有關人員編寫適合流動人口子女的法制教育教材，建立流動人口子女家長學校，定期對家長開展法制教育。
醫治“盲點”
通過調查、分析，流動人口子女學校的法制教育比公立學校的法制教育困難更大，問題更多。流動人口子女學校已經納入政府職能范疇，政府應當提高對流動人口子女學校法制教育的認識，按照相關法律政策的規定，認真貫徹、落實有關要求。通過對這些大量反饋信息的分析，針對流動人口及子女的特殊性和學校的條件與特點，建議通過如下幾個方面來加強流動人口子女學校的法制教育工作。
（一）建立流動人口子女的登記管理制度。
目前，0-16周歲的流動人口子女尚未納入流動人口登記系統。由于流動性大、居住地不穩定，對流動人口子女的教育包括法制教育受到一定的制約，特別是隨著流動人口的增長，流動人口子女的數量也越來越多、問題也越來越為突出。為了及時掌握流動人口子女的數量、就學、教育需求等信息，建議政府建立專門的登記管理制度，為政府解決流動人口子女入學和制訂法制教育規劃等決策提供依據。
（二）加強對流動人口子女學校法制教育的指導、監督和考評。
有關部門應當定期調研流動人口子女學校法制教育存在的困難與難點，針對流動人口子女學校的特點，對法制教育工作統一部署，明確要求。指導學校建立校內法制教育專門責任機構、健全法制教育制度和開展法制教育各項工作，將法制教育納入學校教學規劃、實現法制教育計劃、教材、課時、師資“四落實”，將學校法制教育工作納入到對學校和校長的工作考核范圍。同時還應對流動人口子女學校給予特殊的支持和照顧，豐富校內法制教育形式與內容，幫助流動人口子女學校開展校外法制教育。
（三）建立健全的流動人口子女學校法制副校長制度。
“兩意見”和北京市《關于在全市中小學校、職業高中、中等專業技術學校聘任法制校長工作的通知》要求，要規范和完善法制校長的聘任、培訓、考評機制。因此，建議在流動人口子女學校中推廣和健全法制副校長制度，提高流動人口子女學校的法制副校長配備率，要特別選擇熟悉未成年人保護和民辦教育法律知識、有時間、有愛心和責任心的人員兼任法制副校長。除法制副校長外，學校根據需求還可聘任法制輔導員，以互相配合。政府主管部門應當協調法制副校長所在的部門，對其兼職學校的工作給予積極支持，并提供必要的工作方便，保障法制副校長有足夠的時間和精力完成教育任務。同時，還應建立法制副校長的培訓與工作考核機制，使法制副校長工作與其本職工作掛鉤，并作為對其本職工作考核的標準之一。
（四）組織有關人員編寫適合流動人口子女的法制教育教材或資料。
目前，流動人口子女學校開展法制教育主要依據思想品德和政治課教材，在這些教材中，法律知識內容有限，尤其是與未成年人切身利益有關的法律知識甚少。流動人口子女相比城市學生，生活經歷較坎坷，父母雙方或單方經常流動，家庭監護能力差，缺少良好的家庭教育，生活、教育、人身安全得不到足夠保障，容易受到不良環境的影響，社會偏見造成他們容易受到歧視和感受到不平等而產生心理問題，容易對城市和城市人口產生不正確認識。因此，對流動人口子女的法制教育更要有側重點，要根據他們的年齡、心理和家庭教育的特點，編寫適合的法制教育教材或資料發放給學校、家長及學生，有針對性地進行法制教育。
（五）推廣流動人口子女家長學校的建立，定期對家長開展法制教育。
《預防未成年人犯罪法》規定，對未成年人應當加強法制教育，教育行政部門、學校應當將預防犯罪的教育作為法制教育的內容納入學校教育教學計劃；并應當將教育計劃告知未成年人的父母或者其他監護人，使未成年人的父母或者其他監護人結合學校的計劃對未成年人進行教育。“兩意見”要求，要構建學校、家庭、社會“三結合”的學生法制教育網絡。但是，流動人口經常流動、忙于工作，往往忽視自己作為父母的責任與義務，對子女缺乏有效的家庭教育和引導。建議政府盡快建立流動人口子女家長學校，提高家長參與法制教育的意識。學校可以充分利用法制副校長，在節假日定期對家長進行法制教育，向家長講解未成年人保護和監護人責任與義務的法律規定，使家長了解并盡心盡責履行家長責任與義務，有效地對子女進行監護，以保持家庭教育與學校法制教育的一致性。
（六）加強對教師的法律培訓與日常法制教育。
“兩意見”要求，要提高法制課教師的授課水平，有計劃、有針對性地對法制課教師進行法律知識的培訓。在對流動人口子女學校入校調查時，我們發現尚存在教師變相體罰學生的情況，建議教育行政部門和學校有計劃、有針對性地對流動人口子女學校的教師進行法律知識專門培訓和日常法制教育，使教育者先受教育，不斷提高教師的法律素質，強化教師依法行使教育權意識，成為學生學法、守法的榜樣；同時學校也要培養自己的法制課教師，提高法制課教師的專業水平和授課水平。
（七）加大治理流動人口子女學校周邊環境的力度，營造良好法制教育環境。
“兩意見”要求各有關部門要為青少年的健康成長營造良好的社會環境，持續做好校園周邊環境綜合治理工作。2005年6月，公安部、教育部出臺《公安機關維護校園周邊治安秩序八項措施》，2006年9月1日，教育部等十部門制訂的《中小學幼兒園安全管理辦法》已經開始實施。建議政府協調有關部門深入貫徹落實這些要求，針對流動人口子女學校一般地理位置偏僻、不法經營很難被發現的實際，切實加大對流動人口子女學校周邊環境的治理力度；進一步加強對網吧、游戲機房和錄像廳等娛樂場所的管理，禁止校園周圍200米范圍內設立網吧等不適宜未成年人進入的場所；依法取締校園周邊兜售非法出版物的游商和無證照攤點、非法經營的小賣部、飲食攤點；努力改善校園周邊的交通環境；及時發現和打擊擾亂學校秩序和侵害學生人身、財產安全的違法和犯罪行為；為學校法制教育創造良好的校內外環境。
流動人口子女學校是北京市教育工作的重要組成部分，而法制教育又是流動人口子女學校教育的組成部分，應當引起政府的足夠重視。政府不但要重視流動人口子女的義務教育和流動人口子女學校辦學管理，更要重視流動人口子女的法制教育，指導學校法制教育工作，協調相關部門給予支持和密切配合，努力使流動人口子女學校的法制教育體現和諧教育、和諧發展的理念，逐步規范化、制度化、科學化。（張雪梅）
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