利益驅動扭曲官員行為
主持人 人民論壇記者 王 慧
嘉 賓
遲福林 中國(海南)發展研究院院長、研究員
竹立家 國家行政學院公共行政教研室主任、教授
劉俊生 中國政法大學政治學系主任、教授
黨政官員向著“老板化”方向發展弊多利少
人民論壇：“老板型官員”存在一定的市場，有學者及官員對此并不反對。
那么，西方的公共治理發展過程中出現的“企業型政府”是不是我們需要追求的政府治理模式？
竹立家：國外新公共管理主義者講“企業家政府”，本意是要建立一個“節約型政府”，像企業一樣精細化管理，通過把政府的一些公共項目“合同外包”，少花錢多辦事。到了我們的一些官員那里，就變成了“經營城市”，市長就變成了“總經理”，離公仆形象和服務型政府越來越遠。
劉俊生：企業的許多先進做法值得政府借鑒或效法，私人老板的許多優秀品質和思維方式值得黨政官員學習。因為公共管理和私人管理在某些方面是相通的。這正是西方國家近30年來行政改革所倡導的，也是一浪高過一浪的新公共管理運動所主張的。“企業化政府”模式也已成為當代西方國家政府改革的可選模式之一。美國學者奧斯本和蓋布勒于1992年出版的《改革政府——企業精神如何改革著公營部門》一書，不僅概括了美國改革實踐的經驗，而且指出政府未來改革的方向，受到時任總統克林頓的極度推崇，并對西方國家政府改革產生了極大影響。
然而，西方新公共管理運動竭力推崇的“企業型政府”改革模式，后來也受到質疑和批判，一些學者主張以“服務型政府”改革模式取代“企業型政府”改革模式。
說到“老板型官員”，不由得想起美國的“議會—經理制”的城市治理結構。市議會在無黨派之爭的基礎上普選產生，有五至九名議員組成，擁有立法權，能夠頒布法令，制定制裁措施，批準財政和預算提案。市議會由市長主持，但市長僅僅具有儀式性職能，而無實質性的行政權。行政權掌握在市政經理手中。市政經理是這個城市真正的行政首長，有權任命或解雇各部門負責人，管理城市的各項事務。市政經理通常是職業的管理專家，就像企業董事會聘請的企業經理通常是職業管理專家一樣。企業經理通常獲得工商管理高等學位，而市政經理通常獲得公共行政的高等學位。市政經理由自由競選產生，由市議會聘任。市議會只負責選舉市政經理和留任市政經理，并不干預行政事務。這種城市治理結構產生于1880年至1920年的行政改革時期，適用于中小型城市，美國人口在1萬至50萬的城市中超過半數的城市采用“議會—經理制”。在這種體制下，城市行政首長被直呼為“經理”，在形式上似乎更像“老板型官員”，但是他們并不認為自己是城市的“總經理”，并不認為自己“最大的能力在于招商引資的能力”。
當書記或者市長認為自己是城市的老板或者政府的老板的時候，當公務員們認為領導上司是自己的老板的時候，當民眾認為他們選出來的“公仆”是城市或者政府的老板的時候，當黨的組織部門認為他們推薦出來的干部是城市或者政府的老板的時候，當人大認為他們選舉、決定或者任命的領導干部是城市或者政府的老板的時候，我們離服務型政府的建設目標、離民主政府的建設目標是漸行漸遠了呢？還是漸行漸近了呢？
在所有無關緊要的方面，政府與企業管理是相似的，而在所有重要方面是完全不同的。因此，黨政官員向著“老板化”方向發展弊多利少。
人民論壇：您認為這種現象何時能夠得到遏制？
遲福林：中國用30年就完成了西方政府治理走過的60年進程，快速的發展也積累了大量的矛盾。進入新時期新階段，政府發展的理念還沒適應發展階段變化。中央提出科學發展觀5年了，但官員發展理念的轉變與階段發展要求還是不相適應，但我相信未來轉變會比較快，因為中國的發展階段已經到了這一步了，不得不變。我認為2年之內，新一輪的財稅體制改革會全面展開，與此相關聯的干部政績考核制度也會有重大突破，再加上老百姓的要求也在發生變化，對基本公共服務的需求也強烈的表現出來，這些都會推進服務型政府的建設和發展。
從干部績效評估和責任體系的改革入手
人民論壇：什么原因導致了“官員越來越像老板”現象的出現？
遲福林：這個現象在改革開放30年的大背景下提出來，我認為非常有意義。這其實是個大問題，近年來，官員利益、地方利益、部門利益越來越嚴重和普遍化，而且都和經濟利益最大化扯上了關系，現行的以GDP為主的政績觀和政府理念、干部任用體制和財政稅收體制三者結合是形成這一現象的重要原因。
竹立家：這是一種很不正常的現象，這說明一些官員對政府職能和官員職責定位的“無知”。聯合國對現代政府職能有一個較為詳細的列表，把政府職能分為十大類：一般性公共服務，主要包括政策制定、政策立法、政策執行、財政、稅收和外交；國防；公共秩序與安全；經濟事務；環境保護；住房與社區生活福利設施；衛生；教育；娛樂、文化與宗教、社會保護。政府官員，特別是負有領導責任的政府官員，應該熟記政府的基本職能，而后才能知道自己的職位權力能做什么和不能做什么。
人民論壇：如今的部分官員不是不知道自己的職責所在，但總過于追求GDP，如何扭轉這種現象？
遲福林：伴隨著經濟轉軌和社會轉型，中國實現了發展階段的歷史性跨越，其中一個重要的表現，我概括為由生存型社會開始步入發展型社會。在這個階段，實現我國中央地方關系從“以經濟總量為主導”向“以基本公共服務均等化為重點”的轉變具有現實性、迫切性，這其中政府發展理念的變化最為重要。
在自上而下的干部考核體系中，經濟總量增長是硬指標，基本公共服務仍是軟指標，這導致地方GDP政績觀嚴重。近幾年來，以招商引資和經營城市為目標，“項目市長”“項目縣長”等現象相當普遍。深層次原因在于干部人事制度很難適應公共服務體制建設的需要。
其實，為什么官員的發展理念難以扭轉，主要是利益因素，我們的改革是利益驅動型的改革。改革開放至今，官員都自覺不自覺的表現出在一定利益指導下的行為方式，比如官員喜歡和老板打交道，因為它帶來的好處遠遠高于社會其他關系所帶來的好處。官員在地方利益、部門利益、個人利益的驅動下，即使明白自己的職能，也不會那樣去做，這就導致官員的行為嚴重扭曲，這個問題解決不好，后果會很嚴重。
另外，中央和地方的經濟關系沒有調整好，地方對于現行財稅體制有意見，1994年的分稅制改革是中國財政體制的一個重大進步，但是它也留下了許多不完善之處。為了調動地方政府的積極性，發展地方經濟，地方工業項目越多，增值稅地方留成的比例就越高。地方政府在財政分權體制中處于弱勢地位，財權越來越小而事權越來越重，從而引發其作為一個“理性經濟人”的一系列“自利”行為。
分稅制如何滿足現在發展階段的需求，如何與發展階段的變化相適應，應是我們以后努力的目標。
同時，如今不僅要理順中央和地方經濟關系，還需要理清中央和地方在基本公共服務方面的分工，現在中央負責什么，地方負責什么，不是很明確，幾級政府在做同樣的事，職責關系沒有理順。
竹立家：追求GDP本身并沒有錯，問題是怎么追求，如果只顧眼前利益，犧牲長遠利益、犧牲環境保護、犧牲公民的福利、犧牲公平公正的社會環境，那么，GDP的增長就不會帶來應有的社會福利與和諧。應該承認，在我們目前的干部考核體系中，GDP還是一個硬指標，事關官員的升遷。追求GDP基本上是現有制度體系的邏輯結果。因此，要改變官員的GDP沖動，首先就是要從干部績效評估和責任體系的改革入手，根據政府職能和官員的職位要求科學地設計評估標準。
此外，我們還需要改革政府預算制度，實現民主預算，如果預算還是政府自己編制，自己執行，政府官員追求GDP的預算投資沖動就是不可避免的，就不會自覺地把錢投放到改善民生上。近些年來，政府收入飛速增長，成倍的超過GDP的增幅，但居民的工資增幅則不大。2007年，在GDP的比重中，投資占40%以上，政府預算內和預算外收入達9萬億左右，幾乎占GDP的35%以上，居民工資收入也就是25%左右，消費拉動GDP增長，在現有的GDP比例結構中，這幾乎是不可能的。因此，要改變政府的投資沖動，就必須實現民主預算機制，錢該怎么花不能政府自己說了算。
|
