計劃經濟體制使“官商一體”現象制度化
當前中國仍然存在著的“紅頂商人”和“金足官員”現象，既有傳統的歷史淵源，也有現實的體制因素。
在計劃經濟時代，中國的全部經濟資源、全部經濟活動和全部經濟成果都在各級黨委和政府的直接掌控之中，被全部納入“統一計劃、統一管理、統一調撥、統一分配、統購統銷、統收統支”的范圍之內，一元化領導、一盤棋格局，政企一體、官商一家，“一把手”管全面、“二把手”管常務、其余各把手分管黨務、政務、工商、科教、文衛、工青婦等“各條戰線”。
政府開辦企業、管理企業，企業依靠政府、供養政府，企業的事要政府來管、政府的事要企業操心，所有的事都由同一群“黨的干部”去規劃管理。在這種情況下，一個衙門四五塊招牌，一個領導七八個兼職(比如某地師級的領導擔任市委副書記、兼政法委書記、兼市長、兼軍分區政委、兼某市級企業的一把手、兼某副省級研究院的三把手等等)，并不會讓人感覺到有絲毫的怪異。
政府和企業是兩類性質完全不同的組織，官員與老板是“兩股道上跑的車”，絕不能“并軌”。當前一些官員的“老板思維”卻讓政府完全偏離了正確方向，更傾向于一個唯利是圖的經濟實體了
文/李克杰
近年來，“經營城市”逐漸成為一個熱詞，尤其是一些城市官員把“經營城市”理論奉為經典，不僅深信不疑，而且還在自己的施政過程中發揮得淋漓盡致。數年前，時任合肥市市長的郭萬清，在《徽商論壇》上所作的開場白新穎奇趣、富有感召力：“如果把政府比作一個有限責任公司，我就是這個公司的總經理。我要像商人那樣推銷自己的城市，來經營城市。”這恐怕是對“經營城市”理念的最直觀、最通俗的演繹了。不過，其他城市的官員們盡管沒有把這種思想直白地表述出來，但他們的施政活動中卻處處體現“經營城市”的觀念和傾向，事實上已經把政府變成了一個有限責任公司，把市長變成了這個公司的總經理。
然而，在我看來，官員們自喻老板，是非常錯誤的。這不僅源于其對“經營城市”理論的誤解，頗有望文生義之嫌，更源于其對政府這個政治實體與公司這個經濟實體的嚴重混淆，是官員自身角色認同及其權力定位錯誤的集中表現。因為，按照國家和政府理論，在現代民主法治社會中，即使發展經濟是壓倒一切的中心任務，即使處于特殊歷史時期，但政府就是政府，公司就是公司，任何時候任何條件下政府都不是也不應成為有限責任公司，官員不能也沒有理由變成商人，市長也永遠不能成為總經理。換句話說，就是政府和企業是兩類性質完全不同的組織，官員與老板是“兩股道上跑的車”，絕不能“并軌”。
政府與企業組織性質完全不同
政府是一個政治組織，旨在實現國家職能，滿足人民維護安全和秩序的需要。而公司和企業則是一個經濟組織，旨在通過生產經營滿足人民生產生活需要而獲取利潤，實現資本和財產的保值增值。按照早期資本主義學者的經典理論，政府是一個非常消極的角色，是“守夜者”和“看門人”，只負責為資本的運行和企業的生產經營提供安全的環境、穩定的秩序和通行的規則。因此，政府和企業一開始就性質不同，涇渭分明。
官員是政府的“雇員”，是政府管理職能的具體落實者和管理責任的直接承擔者。官員不是政府的主人，更不是國家和社會的主人，尤其是在民主社會中，官員的基本定位是“公仆”，是服務員。官員的職責不能脫離政府職責和定位，政府權力范圍外的事情對官員同樣也是禁區。而企業的老板則不同，它往往是企業的投資者，是企業的主人，它的基本職責是保證利潤的最大化，實現資本的增值。從一定意義上講，把政府當作有限責任公司，把官員當成老板，完全違背了政府的傳統定位，偏離了政府和官員的基本職責。
政府與企業、官員與老板的產生及存在方式完全不同
政府是一個政治社會事務的管理組織，政府并不是由人民按照人頭和固定標準出資設立的，人民納稅也不是每個人都按同一標準進行的，事實上，任何一個國家都是部分人民納稅，但政府卻不能因此而拒絕保護那些不納稅者。特別是到了現代社會，不再以是否納稅或納稅多寡而決定人民對政府事務的參與程度，相反政府還會更多地為那些從不需要納稅的貧弱者提供救濟等來維持他們的基本生存。因此，政府是面向全體社會成員而存在的，既不嫌貧愛富，也不恃強凌弱。而企業的產生和存在方式與政府則完全不同，它由各個出資人按照一定的比例投入資本來建立，沒有資本的人是不能成為企業的股東的，因此也不會享有企業經營的任何利益。企業是在生產經營的激烈競爭中生存的，完全實行優勝劣汰。從某種意義上講，企業眼睛緊盯的是消費者的錢包，它要靠自己高質量的產品和優質的服務來贏得消費者信任，來掏錢支持它。因此，企業服務的目標對象主要是有消費能力的人，而不是全體國民，更不是貧困群體。盡管現代企業也重視履行社會責任，但卻不是它的法律義務，只要企業依據法律行事，妥善履行法定義務，它完全可以不去關注貧窮弱勢群體，更不必去施舍救助。這一點與對政府的要求有云泥之別。否則，政府就沒有存在的理由了，企業也就不成為企業了。
當然，官員的產生與老板的產生也基于完全不同的機制。擔任官員對人民來說是完全平等的，只以能力為條件，而老板則是憑借財產和資本來確定的，在這個問題上任何國家都沒有平等可言，因為老板天生就是財富和資本的擁有者，窮人是沒有資格當老板的。
政府與企業、官員與老板的權力性質及運作規則也完全不同
政府權力是公共權力，它的運行有明確而嚴格的規則。一是它必須遵循公共性，應當為全體人民謀福祉，平等而無歧視地對待每一位公民；二是必須遵守“法無授權不可為”的現代法治原則，謹慎行使權力，特別是權力不得惡性膨脹，侵犯公民權利。而企業權力盡管在其內部也表現為管理權，但總體而言則是私權利，與公權力遵守完全不同的規則，通行“法無禁止即可為”的現代法治原則，因此從權利的向度上有很大區別。
在當今社會，在公權力運行方面，越來越強調公眾的參與，強調對政府的民主監督，當然更強調政府管理對每位公民的普惠，這主要體現在各種社會保障制度的設立和施行上。比如相比之下政府更多地關照貧困人員的生產生活，更多地“劫富濟貧”，雪中送炭，而不是相反。企業則不同，它主要圍繞資本和利潤來運作，任何時候都追求利益的最大化，可謂天生的嫌貧愛富。
政府與企業、官員與老板的基本價值取向及追求目標完全不同
任何企業都會把“利潤最大化”作為追求的首要目標，不會賺錢的老板不可能受到職工的擁戴，當然也不是市場經濟所要求的。而政府和官員則不同，一個城市不能視利潤為中心，評價一個城市經濟、社會、文化的發展，評價一級政府的業績，決不是只看它的經濟發展指標，而要看它是否以人為本，市民的幸福感特別是社會的公平正義越來越成為重要指標，因為國家制度的首要價值就是公平正義。顯然，評價政府和官員，比評價一個企業和老板要復雜得多，其價值判斷標準、評價體系的內涵等都不可能相同。
需要指出的是，一些官員自喻老板還在于對“經營城市”存在嚴重誤解，多停留于望文生義的淺表化理解。其實，城市經營的概念在國外早已有之。1971年日本出版《城市的經營》一書，在該書中，時任神戶市長的宮崎辰雄將城市經營的內涵概括為：高效地提供城市公共服務；涵養稅源以確立城市的財政基礎；與市場經濟所導致的外部負效應相對抗，維護公共的利益。他認為，一切行政活動的終極目標都是最高效地提高市民的福祉水平，如果說企業經營的理念是“以最小的成本獲取最大的利潤”，那么城市經營的理念就應當是“以最小的市民負擔獲取最大的市民福祉”。由此我們不難看出，“經營城市”的關鍵點在于想方設法向公眾提供優質公共服務，維護公共利益，增進全體市民的福祉，這與企業和老板追求的“利潤最大化”有天壤之別，是不可同日而語的。而我國當前一些官員的“老板思維”卻讓政府完全偏離了正確方向，更傾向于一個唯利是圖的經濟實體了。事實證明，這種錯誤思維的后果是非常嚴重的。官商一體，官商不分，權力交叉，職能錯位，唯利是圖，與民爭利，不僅嚴重損害了群眾利益，傷害了群眾感情，影響了社會和諧，而且還嚴重腐蝕干部隊伍，使貪污腐敗有禁不止，敗壞社會風氣，破壞政府形象。
看來，在新形勢下，加強官員的素質培養，促使其樹立科學發展觀，正確進行自我角色認同，切實防止官員成為“老板”已刻不容緩。(作者為山東政法學院教授)
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