改革開放以來，部分地方政府官員在“招商引資”、“經營城市”的過程中，把政府當成企業，強調企業化運作，與之相對應的是黨政官員有意或者無意地把自己當成企業“老板”并漸漸養成“老板式”思維方式。
在現代社會，具有企業家精神的地方政府和官員本身并不是件壞事。例如，這些年來浙江商人受到各地的歡迎，除了引入資金外，這些地方也從中體會到浙商精神，學習到浙商精神。官員可以學習老板雷厲風行的辦事作風；學習他們不因循守舊，永不滿足，不斷開拓，勇于創新的精神；學習他們扁平化的組織結構，減少過多的科層流程，提高辦事效率等等。
但近年來，一些地方的官員在向企業家學習的過程中，偏離了正常的軌道。國外新公共管理主義者講“企業家政府”，本意是要建立一個“節約型政府”，像企業一樣精細化管理，通過把政府的一些公共項目“合同外包”，少花錢多辦事。到了我們的個別官員那里，就變成了“經營城市”，市長就變成了“總經理”，于是像老板一樣豪華辦公、吃喝的排場越來越大、應酬越來越多、車越坐越好、城市廣場越建越離譜、自己的官邸越建越大，最后發展到官商勾結，離公仆形象和服務型政府越來越遠。
一般來說，政府是人類社會某一群體為防止內部或外部威脅，并通過制定公共政策謀求社會中每一個人更好生存條件的一種體制。這就是說，政府主要是通過制定符合公共利益的公共政策為社會提供服務的。政府官員施政追求的根本目標是公共利益最大化，其獲取的主要“利潤”是社會公民的“滿意度”。這一點是與企業“老板”最大的不同，后者的利潤是通過“金錢”體現的。政府制度和市場制度，是現代文明發展進步的兩個主要輪子，缺一不可，不能相互混淆或替代。
針對目前實踐中，地方政府和官員對于政府這個政治實體與公司這個經濟實體的嚴重混淆，自身角色認同及其權力定位錯誤的嚴重問題。本期特別策劃約請了相關專家學者進行了深入的研討，通過官員和老板群體的對比、破解官員“雙重身份”難點在哪、誰又在為官員的“老板思維”推波助瀾等等問題的探討，為政府官員“一元身份”的回歸和服務型政府的建設提供政策建議。
對普通老百姓來講，政府是再熟悉不過的事物了，百姓的生活一天也離不開政府。小到衣食住行的方便安全供給，大到國務院辦公會議、市縣政府管理條例等，都與百姓的生活品質密切相關。政府是人民的“保姆”，決不是他們的“主人”或“老板”，這是文明社會的常識。惟如此，“服務型政府”建設才不會偏離方向。
官員“老板化”現象困擾政壇
在老板式官員的背后，一方面是觀念的偏差，另一方面是體制、機制和政策的不完善，甚至是民主政治發展的不足
文/龔維斌
一些官員當“老板”的無奈
官員老板式的“經營城市”和招商引資行為，產生的負面影響已經大大超過其積極意義。
不過，很多地方官員本身也不愿意像老板那樣去直接從事經營活動。對于招商引資，很多地方只是地方黨政主要領導有此想法，而更多的干部卻是視之為畏途，很多人被迫踏上了外出招商引資的征程。
一些地方官員在與筆者私下交談中訴苦說，如果不搞招商引資，地方經濟發展不了，政府就沒有稅收。沒有稅收，就業問題、社會保障問題、教育問題、醫療衛生問題、公共服務問題都無法解決。一些地方官員說，經濟不發達地區不僅經濟落后，缺少資金，也缺少企業家，人們缺少創業的精神和本領。僅僅靠民間推動往往難以奏效，需要政府走上前臺，帶領老百姓創業。在招商引資中，引進資本和技術，培育本地產業發展，培養本地企業家隊伍和高素質的技術。一些地方官員還說，發達地方招商引資任務完成了，經濟發展了，他們現在有資本開始講科學發展、協調發展。我們經濟不發達地方拿什么去講科學發展？落后地方如果簡單地跟著發達地方講創造環境、講平衡發展，結果是永遠發展不起來。他們還抱怨說，一些對落后地區發展的政策永遠是“去南尾斬北頭”，即南方和東部發達地區原來在政策的空白地帶闖出的“經驗”，剛被北方和中西部地區拿來學習的時候，卻被認為有問題，需要糾正。他們認為，不能用對待發達地區的政策要求落后地區。
官員越來越像老板的深層體制原因
在老板式官員的背后，一方面是觀念的偏差，另一方面是體制、機制和政策的不完善，甚至是民主政治發展的不足。現實情況是，很多地方確實嘗到了招商引資帶來的甜頭，很多地方干部因此得到了上級的獎勵和重用。
官員越來越像老板的背后有著深刻的體制原因。在現行政治經濟體制之下，政企分開的改革目標還沒有完全實現，政企之間的法治秩序尚未從根本上確立，政府干預市場、管制企業的權力仍然過多，中央對地方、上級對下級，最關鍵的考核目標、決定任免升遷的事項一直是經濟指標、GDP增長率為主。在政績考核的壓力下，地方官們自然不敢面對把本地重點企業搞砸、搞垮的責任，于是乎，確保支柱行業、抓住重點企業、千方百計的招商引資便成為黨政官員們工作的重中之重，同時由于當前我國政府行為邊界過于寬泛，參與微觀的經濟活動過多，這樣就使得“可為，不可為”的界限模糊，政府職能錯位。因此，我們不能簡單地用思想觀念落后來解釋此類行為，也不能簡單地用高尚的品德情操來要求地方領導。其它地方的經驗很容易成為學習的榜樣，其它地方的領導干部因某種行為受到重視和晉升自然容易成為效仿的對象。
此外改革開放以后，國企改制、民企興起、機構改革、政府轉型。政企關系隨之變化，黨政官員與企業負責人之間的角色分工漸漸拉大距離。但是，這個變革過程由于缺乏必要的政治體制改革的配合，黨政機構和黨政官員的市場干預權有待嚴格約束，各類企業的所有權、經營權缺乏明確界定，所以，政企分開、官商分流仍然遲遲不能到位。
30年間，政企關系、官商關系變得異常豐富多彩，一度大興黨政機關和軍隊“辦實體”，一度又紛紛“脫鉤”，一度鼓勵干部掛職下海，一度又三令五申嚴禁。在這整個過渡時期，一方面，政府與國有(或國有控股)企業之間的關系遠遠沒有斬斷，成了一筆說不清、理不順的糊涂賬。也就有了政府官員到重點企業里兼職以親自“保駕護航”的事情出現；另一方面，民營企業、三資企業與黨政機關的關系、與官員個人及官員親屬之間的關系，更是三六九等、不一而足，絕非微觀經濟主體與宏觀調控主體之間的法定關系那么簡單和單純。總之，明里暗里、法內法外，政企分界依然模糊。
剝離官員“雙重身份”需從四方面入手
要想從根本上防止和扭轉官員成為老板的現象，政府職能轉變、體制改革非常重要，從小處入手需要從干部的政績考核和用人標準、財稅體制、規范干部行為和民主政治發展等方面尋找對策。
進一步制定科學合理的政績評價指標體系。不僅要考核地方的經濟標準，更要考核地方的社會、政治、文化、生態環境等指標；不僅要考核現實的發展狀況，還要考核歷史的發展過程。對于經濟發展水平不同、地理位置不同、歷史負擔輕重不同、資源環境秉賦有差異的地區，要分類考核，不能用一個尺度要求所有的地區。考核中，不僅要充分聽取機關干部和企業家的意見，更要充分聽取普通百姓的意見。而且考核結果要與領導干部的提拔晉升結合起來。對于在艱苦地區工作的干部，上級機關要給予更多的關心，對于他們的提拔使用要一視同仁，有時甚至還要有所傾斜。
進一步完善公共財政體制，特別是要完善對于經濟欠發達地區的財政轉移支付和資源環境補償機制。上級機關對于經濟欠發達地區，對于生態環境資源開發給予更多的補償；給予更多的財力支持，加大轉移支付的力度，提高其公共服務和社會管理的能力；對于人力資源開發、企業家培養、勞動力培訓給予更多的扶持。
進一步規范干部的行政行為，嚴格依法辦事，防止權力過大和濫用。老板式的經營城市和招商引資，之所以引起群眾的不滿，很多時候是少數領導干部的意圖強加給普通干部和群眾的結果。對于像土地征用、房屋拆遷、稅收優惠、環境保護等政策性、法律性和程序性極強的決策，不少時候少數領導干部就可以拍著胸脯作出承諾，集體決策成了個人說了算。科學決策、民主決策、依法決策被擱置一邊，他們的理由是特事特辦、急事先辦。項目不經過充分論證，不聽取群眾和專家的意見，不履行必要的程序，往往是“先上車后買票”，違規決策、失誤決策，不尊重群眾的權利，損害群眾的利益。
進一步建立順暢的民意表達機制，發展基層民主政治，讓老百姓能夠更多地參與公共政策的制定。嚴格來說，城市公共資源的主人是市民，官員是受托管理者，因此城市經營需要有官員、商人與市民的共同參與。但一些城市經營的活動過程不夠公開、市民難以參與，失去有效監督經營過程常常偏離公共利益。關系老百姓切身利益的重大事情，必須讓老百姓能夠充分表達意見。決策之前要充分與群眾溝通協商。群眾參與公共政策制定的權利、意見表達的權利、對于公共權力的選擇權利和監督權利，如果得不到落實，作為官員的公仆就很有可能變成主人，成為壟斷公共權力和公共資源的老板。(作者系國家行政學院政治學教研部副主任、教授)
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