中國目前在法律上并沒有賦予地方政府舉債權(quán)，但實際上卻存在著較為嚴重的基層債務(wù)問題。據(jù)有關(guān)資料顯示，目前全國近40%的縣一般預(yù)算均呈赤字狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層債務(wù)額已超過5000億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級凈負債超過2300億元，村級負債則超過 2500億元。
財政部財科所李全在接受《第一財經(jīng)日報》采訪時解釋，當前我國《預(yù)算法》中規(guī)定,地方政府不得直接發(fā)行政府債券。我國政府債券都是以國債名義發(fā)行的，中央政府為發(fā)行主體。但在實際情況下，地方政府卻通過“變相”的途徑隱性借債。
近年來由于實施積極的財政政策，國債發(fā)行規(guī)模有較大幅度的提高。中央政府不僅自己直接發(fā)行國債，還以國債名義代為地方政府發(fā)行債券。中央政府的國債收入，除了中央直接支出外，有相當規(guī)模轉(zhuǎn)貸給地方政府使用。這是地方“變相”發(fā)債的首要途徑，此種現(xiàn)象從上個世紀90年代初期開始,在1995、1996年達到高峰。
與此同時，地方政府通過中央政府辦理的外國政府貸款和國際貨幣基金組織貸款數(shù)額也逐年增多。目前，中央政府的國債(內(nèi)債和外債)有約50%由地方政府承擔(dān)償還責(zé)任。“這些貸款利率低、還款期長、條件優(yōu)惠。而當前一些地方政府又陷入入不敷出、對資金需求強烈的境地。”李全說。
有數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)每年還以200多億元的速度在遞增，為了改善地方基礎(chǔ)設(shè)施，推動當?shù)亟?jīng)濟快速發(fā)展,利用外資和國債資金的規(guī)模成了評價地方政府政績的重要指標。政府外債和國債轉(zhuǎn)貸資金本息是以上級政府扣款的形式來償還，地方政府直接承擔(dān)償債責(zé)任，因而面臨沉重的債務(wù)壓力和擔(dān)保風(fēng)險。
除了以上中央政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)的方式，中央財政對地方財政的項目貸款也是另一種地方負債的形式。
中央財政為提高財政資金的使用效率，通常對一些適宜地方管理但屬于中央宏觀調(diào)控的政策性項目支出，采用對地方政府項目貸款管理的辦法,如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款。這部分資金構(gòu)成地方政府對中央政府的負債。
此外，財政體制因素，地方公共部門債務(wù)轉(zhuǎn)化和因承擔(dān)道義義務(wù)形成的債務(wù)，也同時增加了地方負債的壓力。最典型的有兩類:一是地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險。國有企業(yè)的轉(zhuǎn)制、破產(chǎn)等因素使地方財政承擔(dān)著連帶責(zé)任。二是地方金融風(fēng)險。地方金融風(fēng)險在一定條件下會轉(zhuǎn)化為財政債務(wù)風(fēng)險。近年來,一些地方金融機構(gòu)等投融資組織違規(guī)拆借、高息攬儲，地方銀行及非銀行金融機構(gòu)不良資產(chǎn)的損失進一步加劇了地方政府債務(wù)風(fēng)險。
案發(fā)于1999年的“廣東國投破產(chǎn)案”是我國首例非銀行金融機構(gòu)破產(chǎn)案，也是企業(yè)破產(chǎn)促使地方財政承擔(dān)著連帶責(zé)任的典型事件。此案件涉及款項496億元，也是亞洲金融危機背景下爆發(fā)的地方財務(wù)“窟窿”大事件。
此前，財政部科研所副所長劉尚希研究員按照財政風(fēng)險矩陣，對中國截至2004年的公共債務(wù)進行了全面測算。測算結(jié)果，全部政府負債規(guī)模或為12.4469萬億元,占2004年中國名義GDP初步核算值的91.18%。
發(fā)債僅能解決地方財政一時之需
本報記者陳黛發(fā)自北京 從1994年開始的分稅制改革一直在力圖扭轉(zhuǎn)中央財政收入占全部財政收入比重過低的局面。在實施分稅制以后，中央財政增長迅速，到2000年，中央財政收入占全部財政收入的比重首次突破了一半，達到了52.2%。但與此相對應(yīng)的是，地方財政支出比例仍維持在高位。
“允許地方發(fā)債只能解決地方政府的一時財力之需，解決的是部分財權(quán)問題，因為對于地方政府來說，最大的收入還是來源于稅費收入。”財政部財政科學(xué)研究所金融研究室主任趙全厚向《第一財經(jīng)日報》表示。
“所以，發(fā)債籌集來的資金應(yīng)該是用于民生改善，用于地方發(fā)展急需的項目，而不能是單純的政府擴張性投資，更不能與民爭利。”對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院丁建臣教授向本報表示。
他認為，在政府職能面臨轉(zhuǎn)變，需要逐步從一些盈利行業(yè)退出的大環(huán)境下，更要警惕地方政府用發(fā)債籌集到的資金再次違規(guī)進入“暴利”領(lǐng)域。
從近年來地方政府的債務(wù)情況來看，有相當一部分是用于了城市建設(shè)，但也有由于投入到“形象工程”而造成的負債累累。建設(shè)部的一個統(tǒng)計數(shù)據(jù)就證明了這一點：在所有的拖欠農(nóng)民工工資的工程中，政府工程拖欠居然占了50%以上比例。
既然是發(fā)債，就會有必須要償還的一天，政府的信用也將在那時發(fā)揮作用。這樣，如何抵押擔(dān)保，也就成為一個需要考慮的重要問題。因為當?shù)胤絺撾x了監(jiān)督和控制的時候，不但會導(dǎo)致政府信用危機，還會危及到整個社會穩(wěn)定。
“目前的政府信用程度可以說是很低的，從違規(guī)擔(dān)保貸款和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等方面都可以看得出來。”丁建臣教授對此直言不諱。
在中國市場發(fā)育不夠充分、信用關(guān)系還不夠規(guī)范的情況下，發(fā)債自然需要附加更多的制約條件。為此，趙全厚建議，第一批試點城市應(yīng)該是在直轄市、省級政府和發(fā)達的中等城市這個范圍，“因為這種政府財政能力強，信用程度高，也具備償債能力，能夠在初期起到很好的榜樣作用。”
“政府可以將有收入項目的一部分收入做抵押，如一段高速公路的收費收入等，償債能力應(yīng)該是能夠保證的。”丁建臣認為，償債的壓力也會讓政府考慮資金的使用效率和效益，同時會在裁減機構(gòu)臃腫人員和開源節(jié)流等方面想辦法。（本報記者宋蕾發(fā)自北京）
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