當前我國財政體制中的一個突出問題，是基層財政相當困難。基層財政是指縣、鄉(xiāng)兩級政府財政，其困難突出表現(xiàn)在收不抵支，赤字大，債務(wù)負擔(dān)重，提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)嚴重不足。造成基層財政困難的原因主要有以下幾個方面：
一、縣鄉(xiāng)政府的財權(quán)與事權(quán)不相匹配。目前我國各級政府之間的職責(zé)劃分不清，不規(guī)范，即事權(quán)不清，在此情況下，各級政府間事權(quán)層層下放，而財權(quán)卻層層上收。目前基層政府的財政支出責(zé)任不斷增加，包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障和福利救濟、支農(nóng)支出等支出大都由基層財政負擔(dān)，例如，據(jù)調(diào)查，我國的義務(wù)教育經(jīng)費78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔(dān)，9%左右由縣財政負擔(dān)，省負擔(dān)11%，中央財政負擔(dān)不足2%，又如，預(yù)算內(nèi)公共衛(wèi)生支出的55%～60%由縣鄉(xiāng)財政負擔(dān)。而在許多國家，這些基本公共服務(wù)大多由中央和省級財政負擔(dān)。另一方面，從財權(quán)來看，基層政府沒有稅收立法權(quán)，沒有舉債權(quán)，也沒有獨立的主體稅種，收入主要依靠共享稅，使其掌控的收入極其有限，據(jù)統(tǒng)計，目前擁有占全國人口70%以上的縣鄉(xiāng)財政組織的收入僅占全國財政收入的20%左右。可見，財權(quán)與事權(quán)的不匹配是基層財政困難的根本原因。
二、政府和財政的級次過多。根據(jù)憲法規(guī)定，我國實行五級政府體制，即中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市(自治州)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五級。相應(yīng)地，財政體制也實行這樣的五級體制。按理說，每一級財政都應(yīng)該有自已的主體稅種，以保證其有穩(wěn)定的收入來源。但目前我國的主要稅種不多，建立五級分稅分級財政相當困難。這樣的多級體制，在國外也很少見。另外，過多的政府級次還會造成機構(gòu)重疊，人員臃腫，既增加了提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本，又影響其效率。
三、地方稅收體系不健全。分級財政體制是以分稅制為基礎(chǔ)的，目前我國的稅種雖然也分中央稅、地方稅和共享稅，但地方稅種都比較小，收入不穩(wěn)定，更主要的是地方?jīng)]有稅收立法權(quán)，缺少主體稅種，特別是縣鄉(xiāng)財政沒有主體稅種，沒有形成完整的地方稅收體系，這使得基層財政的收入來源缺乏保證，取消農(nóng)業(yè)稅后這一問題更加突出。
四、轉(zhuǎn)移支付不足。在實行分稅制的國家，并不一定要求地方政府用自已組織的收入彌補其支出，通常是中央和上一級財政的收入大于支出，地方或下級財政的支出大于收入，其差額由中央和上級財政通過轉(zhuǎn)移支付的形式予以彌補。目前我國的問題是，轉(zhuǎn)移支付的形式很多，其中用于均等化的一般轉(zhuǎn)移支付總量偏小，而占比重較大的專項補助很不規(guī)范，人為操作因素較大，起不到均衡地區(qū)間政府財力差距的作用。
根據(jù)上面對縣鄉(xiāng)財政困難原因的分析，解決這一問題的根本途徑是合理界定各級政府的職能范圍，明確規(guī)定各級政府在提供義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障和福利救濟、支農(nóng)、基礎(chǔ)設(shè)施和交通通訊等公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的職責(zé)，并通過法律制度固定下來，使得基層政府的財權(quán)與事權(quán)相匹配。此外，應(yīng)積極推進政府財政級次改革，試行“鄉(xiāng)財縣管”和“省直管縣”；完善地方稅收體系，適當賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)；改革轉(zhuǎn)移支付制度，轉(zhuǎn)移支付制度改革的目標是實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，并使之成為地方政府的穩(wěn)定的資金來源。（安體富：中國人民大學(xué)財政金融系系主任，教授，博士生導(dǎo)師）
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