——專訪王紹光博士
上個世紀80年代末90年代初，中央財政陷入了嚴重的困境。1993年5月下旬，學者王紹光與胡鞍鋼撰寫了一份國情報告——《中國國家能力報告》，該報告深刻分析了中央財力下降所要產生的后果。6月中旬，該報告向學術界和新聞界公布之后，產生了極大的影響，并觸發了中國全面推行“分稅制”財政體制改革。 “分稅制”實行至今已有十余年，國家財政汲取能力獲得極大提高，但仍有極大改善的空間。2006年農業稅的全面取消，無疑會讓原本困難的縣鄉級財政雪上加霜，國家財政等相關政策要如何調整才能應對這種局面？國家財政預算體制應該如何改進才能真正實現現代國家的治理？本刊就上述問題對王紹光先生進行專訪。
分稅制導致基層財政困難的說法欠妥
《南風窗》（以下簡稱《南》）：分稅制從1994年起正式實施，至今已有十余年，您是否能夠談談這次財政體制改革所取得的成就，以及它仍然存在的一些缺陷？
王紹光（以下簡稱王）：同工業化國家相比，目前中國中央財政的汲取能力還不算太強，但“收”的問題基本上解決了。當時不解決“收”的問題，“支”的問題無從談起。1993年、1994年前后，國家稅收只占到GDP的10％左右，中央政府只拿到5％左右，已經接近南斯拉夫崩潰前的情形。當時如果不進行分稅制改革，不僅財政難以為繼，政治風險也極大。
分稅制改革使得“收”的體制發生了變化，游戲規則更加全面、清晰、透明，國、地稅局的分離又使得貫徹游戲規則的機制更可靠，減少了中央和各省之間的討價還價（以前是中央和各個省每年談一次，沒有一個制度化的東西）。全世界的經驗說明，如果你希望二級政府收了稅再跟中央共享，那絕不是理想的制度。在分稅制實行之前，中央和省的矛盾非常尖銳，1993年以后（尤其進入21世紀以后），從制度上緩解了中央和省的矛盾。
但是分稅制改革在制度設計方面仍有一些缺陷：一些重要方面的規則不清，如中央與地方事權的劃分；對中央政府的行為沒有憲法約束，如九年制義務教育；以及大量公共資金（預算外和制度外資金）在財政體制外運行……
《南》：有一種觀點認為，分稅制實行之后，縣、鄉級財政變得更加困難。您怎么看？
王：基層財政的困難是實實在在的，但是要搞清楚這是為什么。1993年這次談判，能夠把中央和省之間的財政關系談清楚就已經很困難了，當時國務院總理朱基做了很多妥協——包括個人所得稅的妥協、稅收返還的妥協、跟廣東和上海等地的一些特殊妥協。至于各省內部的財政關系如何，中央沒有安排，換言之，各省自行處理內部各級政府之間的關系，結果就出現了“百花齊放”的局面。1993年談判的結果從理論上來說是不完全合理的，但是從政治上講又是必需的，政治是要講妥協的。
所以，把縣、鄉兩級財政的困難歸到分稅制上是說不過去的，其實跟各個省內部的財政體制安排是很有關系的。
《南》：您指的“各個省內部的財政體制安排”是不是“市管縣”的財政體制？目前這種體制是否有什么新的動向？
王：是的。當時大多數省選擇實行“市管縣”體制，只有浙江堅持省政府直接與縣政府打交道，避開地級市這個中間層，這也使得浙江省的縣級財政能夠一枝獨秀。在我國的政治體制下，財權與事權是自上而下地分配的。因此，很容易形成這樣一種局面：即財權逐級向上集中，事權逐級向下分解。“市管縣”的體制安排本來是基于這樣一個假設：工商業發達的市稅源比較充裕，可以反哺稅基較窄的下屬縣。但實際上事與愿違，在“市管縣”的格局下，市級政府往往一方面截留省里撥付的資金；另一方面，想方設法“盤剝”縣級政府的財源。結果造成縣級財政的巨大缺口。
你現在到浙江去看，金華是地級市，而義烏是金華下面的一個縣，但是義烏卻比金華要繁榮，這種地級市不如下屬縣（區）繁榮的情形近年來在全國是很少見的。后來，人們開始意識到“中間堵塞”的問題，紛紛效仿浙江省經驗。從2002年起到2005年末，福建、江蘇等省先后開始試行不同形式的“省管縣”。
2005年7月12日，在北京召開的中國改革高層論壇上，國家財政部副部長樓繼偉公開表示，要擴大推行省管縣財政體制試點范圍。后來，溫家寶總理又在全國農村稅費改革工作會議上允諾：凡是“具備條件的地方，可以推進‘省直管縣’的試點”。其實，“省管縣”財政體制并不是什么新鮮事物——在1983年開始的大規模“地市合并、撤地設市”以前，我國一直都是實行的“省管縣”財政體制。現在看來，從邏輯上講，實行“省管縣”財政體制，可以打破“市管縣”造成的“與縣爭利”局面，減少市級財政的截流部分，有利于緩解縣級財政面臨的壓力。
基層財政之困不容樂觀
《南》：2006年，我國全面取消農業稅，中國的農業是否已經真正進入“無稅時代”？費稅改革和減免農業稅已經大大削減了鄉鎮政府的收入，農業稅全面取消之后，農村基層政權是否還能正常運轉？
王：即使全面取消農業稅，中國農業離“無稅時代”仍有相當距離。現在，雖然農民出賣農產品不需繳稅了，但購買生產資料時，增值稅并沒有扣除，他們仍需負擔。據國家稅務總局副局長許善達透露，目前中國農民在購買生產資料等生產過程中繳納的增值稅，每年估計在4000~5000億元之間。這是個什么概念？4000~5000億元相當于增值稅總收入的一半左右，相當于稅收總收入的1/6到1/5，相當于每個農業人口（共約9億）平均繳納稅款400~500元。這對收入遠比城鎮居民低的農民來說仍是沉重的負擔。從公平性的角度看，稅負方面還有相當大的城鄉差距。
取消農業稅后，中西部地區鄉鎮財政充其量只能在狹義的財政收支平衡意義上運轉正常，解決的僅僅是“吃飯”問題。這種“正常運轉”，也不是因為鄉鎮財政獲得了穩定的稅收來源，而是因為鄉鎮政府的一部分支出責任轉移給了縣級財政，包括公安、工商、稅務、衛生、國土等駐鄉、鎮機構工作人員的工資和辦公經費，還有中小學教師的工資。其中，原先由鄉鎮財政負擔的中小學教師工資現已統一改由縣財政統一發放，對改善鄉鎮財政狀況貢獻最大。從2001年下半年開始，中央政府開始推行“以縣為主”的農村教育管理體制。到2003年中，全國幾乎所有縣、市、區都已將中小學教職工的人事管理權限和工資支出責任上收到縣。曹錦清在《黃河邊上的中國》中說，90年代中期的河南農村，教育方面的開支往往占鄉鎮財政的40%~70%。當時，中西部別的地方情況也大同小異。把這個沉重的負擔上移，對鄉鎮財政意義非同小可。
《南》：您所講到的鄉鎮政府將一部分支出責任轉移給縣級財政，是否會讓原本困難的縣級財政雪上加霜？
王：1995年，全國2159個縣級財政中有赤字的僅為132個，占6.1%，絕大部分都能實現財政平衡，有的還略有盈余。而到了1999年，在全國31個省、自治區和直轄市中，除北京、天津、江蘇、山東和廣東5省、直轄市沒有赤字縣外，其余26個省、自治區、直轄市都存在赤字縣。2002年，我國2860個縣級區劃，減去市轄區，有2030個縣域單位。在這些縣域單位中，共有赤字縣706個，財政補貼縣914個，兩者合計1620個，占總數的近8成。此外，還有一些縣雖然賬面上沒有赤字，卻存在著巨大的隱性赤字，即以當年應付未付的各種支出拖欠，或以負債、寅吃卯糧等形式存在的赤字。有人形象地說，全國多數縣的財政既是“吃飯財政”，又是“討飯財政”（向上級），甚至極少數已經成了“搶飯財政” （向農民），不是沒有道理的。
除非找到解決縣級財政危機的途徑，否則縣級政府很可能再次把負擔轉回給鄉級政府，使這幾年的改革功虧一簣。
《南》：那么，前面我們談到的“省管縣”的財政體制本身是否能夠從根本上解決縣級財政的危機呢？在您看來，有無徹底解決縣級財政危機的途徑？
王：從試點省的情況看，并不樂觀，因為即使沒有中間層的盤剝，不少地方的縣級財政依然擺脫不了危機。解決縣、鄉兩級財政危機的根本出路，一方面在于進一步將財政支出責任上移，另一方面則是加大轉移支付，以縮小橫向與縱向的財政不平等。
具體來說，中央政府應集中更多的財力，保證在教育、衛生、社會保障等方面為全體公民提供大致相同的基本公共服務，不管他們是城市居民還是農村居民，是居住在東部沿海地區還是居住在西部偏遠地區。中央政府承擔更多責任后，就會相應大幅降低地方政府的財政負擔。事實上，在其它國家，地方性財政收入中都有相當大一部分來自中央轉移支付。例如，在一些東歐轉型國家，轉移支付平均占地方財政收入的1/4，而在幾個所謂“成熟的市場經濟國家”，這個比重約高達45%。
以2004年為例，如果扣除“稅收返回”，中國中央政府對地方的轉移支付大約為3200億，占地方財政支出的15.5%。如果中國轉移支付的力度達到東歐轉型國家的水平，不發達地區地方政府的財政危機應能大幅度緩解；如果轉移支付的力度達到成熟市場經濟國家的水平，情況當然會更好。總之，如果轉移支付的力度足夠大的話，縣、鄉級財政危機的解決是不成問題的。
放權和自治難以解決財政危機
《南》：學者提出：“可以考慮相對于省市政府而言，縣政府實現一定程度的自治”、“給基層政府更多的財權，使其財權和事權基本對等，而轉移支付只能作為必要的補充”等意見……
王：地方自治不應是財政收入方面的自立，而在經過中央轉移支付、各地人均財政資源一定程度均等化后，財政支出方面的自治仍是可以保障的。
過去20年里，“分權”、“自治”作為一個時髦的口號被人喊得響徹云霄，但很少有人注意到，只有在嚴格的條件下，分權和自治才有可能取得正面成果。其中一個重要條件就是國內資源分布比較均勻，各地經濟發展水平不相上下。如果各地情況相去不遠，財政分權與自治的確會有助于提高財政資源的利用效率。問題是，作為超大型發展中國家，中國并不是如此。在中國，不僅省與省之間人均財政收入有天壤之別，哪怕在一個省內部，各縣之間的人均財政收入也相去甚遠，在全國范圍內，縣與縣之間的差距更是不能以道里計。放權和自治也許有天大的好處，但它們恰恰不能縮小財政收入方面的地區差距，因而難以解決落后地區的縣級財政危機。在取消農業稅以前，不少窮省的財政已是入不敷出，而作為糧食主產區，取消農業稅會使它們的財政收入進一步減少6%~15%，實在是雪上加霜。在這種情況下，不靠中央財政轉移支付填補缺口行嗎？類似的壓力在縣一級只會更大，不會更小。事實上，全國有十幾個省區是在接受中央政府專項轉移支付的條件下才得以開展農村稅費改革和取消農業稅的，否則，這項工作就不可能展開。同樣，這些省屬下的縣級政府也是在得到省財政的轉移支付后才能夠實現減免農業稅的承諾。總之，在財政收入上搞分權和自治只會使落后地區的縣級財政進一步惡化。
《南》：有不少學者也建議，將鄉鎮財政所上收，作為縣財政局的派出機構，而鄉鎮政府也可以改為縣政府的派出機構——鄉鎮公所。這樣既可以達到精簡人員的目的，并有利于減輕縣級財政的負擔。您認同這樣的觀點嗎？
王：這恰恰是我很擔心的事情。的確，這種看法在研究鄉鎮財政的學者中相當流行，其依據大概是三條：一，其它實行市場經濟的國家都是三級架構或準三級架構的政府，而我國是五級架構，需要壓縮政府層級；二，取消農業稅以后，鄉鎮財政稅源枯竭，自成一級財政的可能性很小；三，鄉鎮不能夠擁有財權，如果有財權，腐敗、浪費就會難以控制。我認為這三條理由說服力并不強。
第一，大國與小國不一樣。歐洲那些幾百萬、幾千萬人的國家規模比中國一個省還小，它們實行三級政府可以，中國恐怕不行。大一點的發達國家，如美國便是采用四級政府架構，除了聯邦政府與州政府外，大部分州（新英格蘭地區除外）都有縣級政府和縣以下政府。目前，美國共有3034個縣級政府、35933個縣以下政府（包括19429個市，以及16504個鎮）。除此之外，美國還有48558個學區和其它特區政府。美國只有3億左右人口，不到中國的1/4，就人口規模而言，它的那些縣以下單位比中國的鄉鎮要小得多。如果中國要壓縮政府層級，更好的選擇是壓縮地級單位，把它們與縣級單位一視同仁。地級本來就是省級派出機構，只不過近年來實體化了。
第二，在目前的稅制下，不發達地區鄉鎮財政的稅基的確太薄弱，但這不是不可變的。如果中國學習歐美國家的經驗，返回農民購買生產資料時所付的增值稅，并給農民其它補貼，農民收入可以向上跨一個大臺階。那時，如果引入稅基寬、易征收的不動產稅，鄉鎮財政就會有一個穩固的基礎。
第三，發展民主政治是監督鄉鎮財政支出的有效途徑。現在，鄉鎮級人民代表大會的功能沒有得到充分發揮，尤其是管理錢財的預算功能幾乎完全不存在。目前應該把基層人大的預算監督問題提到議事日程上來，而不是因噎廢食，把取消憲法規定的一級政府當作解決當前存在問題的權宜之計。
預算改革蘊含民主進步空間
《南》：有海外專家的文章指出，在中央轉移支付的構成當中，除稅收返還的部分外，“工資上升津貼”、填補地方社會保障系統的財政津貼、填補下崗工人津貼和城市最低生活津貼呈迅速增長趨勢。到2002年，上述各項目的中央支出已超過4000億元人民幣，吞噬了除稅收返還和“系統性補貼”以外的全部中央政府轉移支付。這些支出看似有一定的平等效應，但是大多是流向內陸省份，并且其補貼對象多為城市，既不是專門指向最貧困的地區和人群，也沒有為農村的改革提供多少補貼。您怎么看這種觀點？
王：我不知道這篇文章中的數據是怎么來的。我所看到的數據顯示，政府對農村地區的補貼從1998年到2003年總共為9350億，2004年全年為2626億，而2005年的預算為3000億。要注意的是，中央對農村地區的補貼，不僅包括你提到的“轉移支付”，“直接劃撥”的款項也占很大的比重。 我在2004年2月發表于《戰略與管理》的一篇題為《順應民心的變化: 從財政資金流向看中國政府近期的政策調整》文章里就講了：從財政資金的流向看，在過去幾年里，中國政府的政策調整已經跨出了兩大步，在新班子的領導下正在邁出關鍵性的第三大步，即加大對“四農”（農業、農村、農民和進城農民工）的支持力度。第一步是“加大對中西部省份的財政轉移支付”，第二步是“加大對城市社會救濟和社會保障的投入”。這三方面的政策調整雖然力度還有待加大，但如果持續下去將有利于緩解由地區差別、城鄉差別和階級差別引發的種種社會矛盾。
《南》：您認為什么樣的轉移支付模式更加合理？
王：轉移支付分兩大類，一類是指定用途的“專項轉移支付”，另一類是自由度很大的“一般轉移支付”。我國應該使用什么樣的轉移支付模式？這是一個需要從總體的角度來考慮的問題。如果中國不加強財政預算方面的改革，如果地方的人大、老百姓不能參與財政預算的話，就以“專項轉移支付”為主比較好，免得買醬油的錢被人拿去打醋，或者干脆被胡亂瓜分了。如果地方人大和老百姓參與的力度比較大，那我認為應該更多地使用“一般轉移支付”，讓當地老百姓和政府決定如何支配這些錢，使錢能用在刀刃上。
從長遠來看，在中央財政承擔一部分最基本公共服務的前提下，中國應建立一種以一般轉移支付為重點、以專項轉移支付為輔助的復合型轉移支付模式。這樣做既可以確保基本公共服務的均等化，又允許各地在提供其它公共物品方面享有較大的自治權。
《南》：近幾年您對于財政預算的問題關注較多，記者了解到您談論財政預算的系列文章如《美國進步時代的啟示》等也受到中央高層的關注。您是否能夠介紹一下中國目前“財政預算體制”的現狀？在您看來，在現實的國情下，中央的財政預算體制有哪些可行的、切合實際的改革空間？
王：國務院下面體改研究會今年要做的一個報告就是關于“財政預算改革試驗”。中國以前幾乎沒有嚴格意義上的預算，就是一個籠統的數字而已，比如中央給教育部多少錢，那么教育部計劃怎么花根本就不清楚。這幾年預算做得更細一點，開始是在中央的四個部委推行預算改革，后來逐步推廣到所有部委，現在解放軍也開始實行“零基預算”，意思就是說：每年預算必須從零開始，為什么要花這筆錢，怎么花，分幾個階段花等等都要交待清楚。近年來，各省也開始做財政預算，河北省在這方面走得比較前面一點。但是現在省的預算做得非常細，細得外行人看不懂，人大代表看不懂，老百姓更看不懂，這不好，我認為好的預算是要人大代表看得懂，老百姓也要看得懂。換言之，預算的問題，不僅是財政部長、省長、省委書記的事情，讓人大和老百姓參與決定支配這些從老百姓那兒來的錢，是真正的大問題。
現在上海等地在基層試點公眾參與式，這些試點一般借鑒的是印度克拉拉邦和巴西等地的經驗，讓一般民眾參與基層政府整個預算過程。一般學者關注的是，全國人大、省人大沒有真正參與財政預算工作，當然這些都是問題，但從基層、從社區的預算做起，比較簡單，且與億萬百姓的日常生活息息相關，其重要性怎么估計都不過分。中央的預算通常要涉及一些大的基礎設施建設，技術性很強，老百姓也許難以看懂，但落實到基層，無非就是下水道要不要修，路燈要不要裝這些問題，社區居民完全有能力把握。
基層參與式預算改革，實際上是與政治改革聯在一塊的，但比起空洞地講政治改革又更有意思，也落到了實處。所謂“民主”真正的涵義就在這個地方。如果中國的基層政府預算全部采取公眾參與方式制定，中國將會在經濟奇跡之外創造出一個民主政治的奇跡。（作者：陽敏）
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