北京市治理非法“一日游”部分舉措
●1995年前后
游1至游18路旅游公交先后開通。2005年9月，各路旅游公交取消。
●2004年8月16日
“整頓和規(guī)范旅游市場秩序領(lǐng)導小組”成立，北京市9部門共同整頓非法“一日游”。
●2005年9月20日
北京旅游集散中心成立。
●2007年5月1日
《北京市“一日游”合同》示范文本正式推行。
九部門多頭管理遭遇執(zhí)法尷尬；正規(guī)旅游車、導游等參與其中，隱現(xiàn)非法游背后的正規(guī)旅行社身影
8月24日下午5時，朱天軍疲憊地從昌平返回。
每天早上7時出發(fā)，開始在八達嶺十三陵景區(qū)沿線轉(zhuǎn)悠，下午5時返回，這種轉(zhuǎn)悠生活他已經(jīng)持續(xù)了3年。
朱天軍是北京交通執(zhí)法大隊直屬隊中隊長。從2004年8月北京成立“整頓和規(guī)范旅游市場秩序領(lǐng)導小組”，對非法一日游開展聯(lián)合整頓開始，他就專責查處八達嶺、十三陵沿線非法“一日游”黑車。
這天又一無所獲。
朱天軍在欣慰之余卻又憂心，“經(jīng)過我們的持續(xù)打擊，黑車越來越少了。但是非法‘一日游’越來越多地租用正規(guī)車輛?！?/p>
這讓他們無能為力，“正規(guī)車輛是我們要保護的”，但大量正規(guī)車輛卻在實際中，淪為非法“一日游”組織者的牟利工具。
不僅僅是正規(guī)車輛，在一些非法“一日游”的背后，也悄然出現(xiàn)了持證導游、《旅游行程單》等正規(guī)旅行社所具有的合法資源。
這些帶有正規(guī)旅行社表象出現(xiàn)的非法“一日游”，令朱天軍等執(zhí)法人員無所適從。
旅游專線10年歷史
“承包給私人后，這些旅游專線坑騙游客越來越多，終于把自己的牌子搞倒了?！?/p>
北京市嘗試開始對非法“一日游”的治理，始于上世紀90年代中期，公交旅游專線的開通。在北京市旅游局副局長顧曉園的介紹中，這是一種“疏”的方法。
她介紹，1995年前后，游1至游18路先后開通。這些旅游公交分別由北京巴士股份、北汽出租汽車集團和北京長途汽車公司經(jīng)營。
公交旅游專線運行10年，成為一代游人的記憶。卻在2005年黯然謝幕。
業(yè)內(nèi)人士介紹，剛開通公交旅游專線時，大受北京市民和外地游客歡迎，最高峰時載客量達到120萬人次。這些旅游公交把八達嶺、十三陵和市區(qū)內(nèi)主要景點串通起來，定點定時發(fā)車。全市設立了數(shù)十個發(fā)車站點、來回門票只要50元左右，一時極大地方便了游客出行。
“生意很好，就開始自我膨脹”，上述人士介紹，一些社會車輛開始交錢掛靠，也跑起了公交旅游。由于旅游專線來回50元的票價利潤空間較小，一些司機把車以每人次60元到80元租給非法“一日游”經(jīng)營者。后者開始在票價中加入景區(qū)門票，食宿費用。票價可以達到一兩百元，從而擴大利潤空間。
“承包給私人后，這些旅游專線也不跑原來的線路了，全部擠到八達嶺十三陵的熱線上。而且坑騙游客越來越多，終于把自己的牌子搞倒了。”
2005年旅游專線載客量下滑至17萬人次。這年9月，游1至游18路公交旅游專線被取消。
聯(lián)合執(zhí)法的尷尬
旅游局僅負責查處正規(guī)導游和正規(guī)旅行社雇用黑車；黑導游由城管查處，黑車則由城管和交通執(zhí)法大隊一起查處。
此后，非法“一日游”日益猖獗，媒體報道多起游客被毆打、遭遇強制消費的事例，引起北京市政府高度重視。
2004年8月16日，北京成立“整頓和規(guī)范旅游市場秩序領(lǐng)導小組”，北京市公安局、交通委、工商局、旅游局、城管局等9部門針對非法“一日游”進行整頓。
但多部門執(zhí)法，從一開始便遇到了尷尬。
北京市旅游局執(zhí)法大隊隊長助理劉洋介紹，旅游局雖然被確定為牽頭部門，但是沒有什么執(zhí)法權(quán)。僅負責查處為非法“一日游”提供帶隊服務的正規(guī)導游，查處正規(guī)旅行社雇用黑車的行為；黑導游由城管部門負責查處，黑車則由城管和交通執(zhí)法大隊一起查處。
非法“一日游“中，黑導游是重要環(huán)節(jié)，卻屢打不絕。劉洋介紹，黑導的查處職責分給了城管。北京市西城區(qū)城管大隊相關(guān)負責人坦承，“沒有主動查過黑導，我們沒有專業(yè)設備，根本無法辨別真假”。
這種職能分散和重疊使旅游局不得不組織聯(lián)合執(zhí)法。劉洋介紹，每次聯(lián)合執(zhí)法，該局需要邀請公安，交警，城管，交通執(zhí)法大隊等部門一起行動。
朱天軍就是那時加入到聯(lián)合整頓當中的。他介紹，每天4部門組成浩浩蕩蕩的近20人，到八達嶺高速附近設點駐查。交警負責攔車，城管上車查黑導游，交通執(zhí)法大隊查車輛。如果是使用假導游證，由公安負責帶走。如果是黑車，交通執(zhí)法大隊要扣留車輛，旅游局負責聯(lián)系正規(guī)旅游車轉(zhuǎn)移乘客。
“但這樣查下來，效率很低?！眲⒀笳f，黑車之間互相通風報信，查一輛，其他都繞路跑了。
記者從上海市文化行政執(zhí)法大隊獲悉，該市“一日游”市場由大隊下屬稽查六處統(tǒng)一負責。避免了多頭管理和職責推諉。
難以認定的“非法游”
凡不是正規(guī)旅行社組織的一日游都叫非法一日游。但如何認定是否正規(guī)旅行社，只能通過《旅游行程單》。
除了部門聯(lián)合執(zhí)法遇到的尷尬，另一個難題是：如何認定“非法一日游”。
對于什么是“非法”一日游，北京市旅游局旅游執(zhí)法大隊隊長助理劉洋的解釋是：凡不是正規(guī)旅行社組織的一日游都叫非法一日游。
而怎樣判斷一個一日游旅行團是不是正規(guī)旅行社組織的？劉洋的回答是，看他是否持有正規(guī)旅行社出具的《旅游行程單》。
《行程》是旅行社出具給導游的一份表格,上面注明了導游所帶旅游團將要到達的景點、購物場所和就餐地點,并加蓋旅行社公章。執(zhí)法部門將依據(jù)《行程》來判定導游所帶的旅行團歸哪個旅行社。
但記者了解到的情況是，已經(jīng)出現(xiàn)正規(guī)旅行社給非法一日游的組織者提供《行程》的現(xiàn)象。
朱天軍告訴記者，他本人根本無從判斷導游所持《行程》的真假，所以，只要非法一日游的組織者沒有用黑車實施非法一日游，他的檢查隊，無法對這樣的違法行為實施處罰。
北京市旅游局旅行社管理處處長劉莉莉介紹，盡管目前要求旅行社開設新的門市部，必須先到工商局注冊，然后再到旅游局登記備案，但是因為沒有罰條，即便新設的門市部沒有到旅游局登記，旅游局旅行社管理處也無法對其進行處罰，所以無力對掛靠現(xiàn)象實施有效監(jiān)管。
記者在網(wǎng)上的調(diào)查證明，掛靠現(xiàn)象在旅游行業(yè)非常普遍：北京程錦旅行社是北京市旅游局推薦的正規(guī)“一日游”旅行社之一，其有西客站、五道口、翔飛碧海等多個門市部。但在工商局網(wǎng)站上，沒有這些門市部的注冊信息。
正規(guī)車上的“非法游”
現(xiàn)在非法“一日游”多租用正規(guī)旅游車，因為沒有旅游執(zhí)法部門配合，交通執(zhí)法部門很難處理這種“灰車”。
朱天軍介紹，2005年開始，他們加大對從事非法“一日游”的黑車打擊力度。一旦發(fā)現(xiàn)，處以2萬-9萬元罰款。經(jīng)過一年打擊，現(xiàn)在景區(qū)很少見到黑車。但現(xiàn)在非法“一日游”組織者越來越多租用正規(guī)旅游車來取代“黑車”———朱天軍和同事們把這種車叫做“灰車”。
這種情況下，因為沒有旅游執(zhí)法配合，他們很難處理這種“灰車”。
8月24日，記者跟隨交通執(zhí)法大隊執(zhí)法。在水關(guān)長城出口處，交通執(zhí)法大隊隨手攔下兩輛牌號“京B”的旅游大巴，發(fā)現(xiàn)均是“灰車”。朱天軍介紹，牌號“京B”的大巴都是正規(guī)的旅游車。
當日攔下的一輛牌號“京B04692”的旅游大巴，朱天軍檢查發(fā)現(xiàn)，車是天馬旅游公司的正規(guī)旅游車。導游王媛對朱天軍稱，自己是正規(guī)導游，但是導游證和行程單沒有帶在身上，沒有檢查權(quán)的朱天軍無奈放行。
王媛隨后向記者承認是非法“一日游”，她介紹，車是老板從天馬旅游公司租用。上車后向每位乘客收取了80元自費景點門票。
“一日游”合同敗走麥城
“一日游”合同讓許多正規(guī)旅行社陷入尷尬的同時，給價格低廉的非法“一日游”提供了搶客的可乘之機。
2005年，游1至游18路旅游專線取消后。北京市旅游局沒有放棄“疏”的辦法。
北京市旅游局副局長顧曉園介紹，2007年4月23日，北京市旅游局和市工商局共同推出《北京市“一日游”合同》示范文本，合同試圖規(guī)范“一日游”市場，引導更多的旅行社積極加入“一日游”經(jīng)營。
合同于今年“五一”正式推行。但是旅游局沒有料到，推出“一日游”合同反助非法“一日游”。
“新版一日游合同中規(guī)定無購物，無醫(yī)療咨詢等項目，但這樣一來我們就必須提高一日游價格?！币晃徽?guī)旅行社負責人向記者介紹，推行一日游合同后，他們八達嶺長城、定陵一日游報價從原來的180元提高到現(xiàn)在的280元?！皾q價讓許多游客無法接受，游客數(shù)量應聲下降。有時一天只有幾個人?！?/p>
“一日游“合同讓許多正規(guī)旅行社陷入尷尬的同時，給價格低廉的非法“一日游”提供了搶客的可乘之機。
北京市旅游局旅行社管理處處長劉莉莉介紹：游客參加正規(guī)的北京“一日游”，三個景點的費用大約在280元左右，而非法“一日游“雖然表面上只要50元到80元，但經(jīng)過層層加價，最后算下來一般都要達到三四百元。由于參加北京“一日游”的大多數(shù)是外地游客，在不明就里的情況下，許多人還是會把價格當作首選，非法“一日游”趁機大肆搶占市場，明碼標價的旅行社只能看著客流不斷下降。
顧曉園介紹，“一日游”合同只能作為示范性文本，不能強求旅行社必須使用，許多小旅行社因此放棄使用“一日游”合同。合同規(guī)定下，“一日游”利潤更薄，一些大型旅行社干脆退出“一日游”市場。
“一日游”合同敗走麥城讓顧曉園無奈，她介紹，推行“一日游”合同另一目的是有利于執(zhí)法檢查，打擊非法“一日游”。“如果所有正規(guī)旅行社都簽訂合同，檢查時只要沒有簽合同的都可認定為非法‘一日游’。”
她介紹，目前關(guān)于該條例修訂辦法已經(jīng)上報國務院法制辦，“可能要求旅行社必須與游客簽訂一日游合同”。
“勉強”的執(zhí)法條例
為避免繁瑣的聽證程序，執(zhí)法部門一般僅處最高1000元的罰款?！矮@利大，處罰力度小，對黑導沒有什么震懾力”。
8月24日，朱天軍對京B04692所屬的天馬旅游公司處以3000元罰款，對司機處以1000元罰款，依據(jù)是《北京市旅游管理條例》規(guī)定，“有資質(zhì)車輛為未取得旅游經(jīng)營許可證的經(jīng)營者提供散客客運服務”。
“我們?nèi)鄙賵?zhí)法條例，這也是勉強靠的”，朱天軍說。如果當場有旅游執(zhí)法部門在場，導游王媛將被罰款1000元。
北京旅游局執(zhí)法大隊隊長助理劉洋介紹，按目前的《導游人員管理條例》，對于無證導游，處1000———3萬元罰款。但按照《行政處罰法》，罰款超過1000元，不能現(xiàn)場處罰，要走程序。
為避免繁瑣的聽證程序，執(zhí)法部門一般僅處最高1000元的罰款?！矮@利大，處罰力度小，對黑導沒有什么震懾力”。
顧曉園介紹，目前，北京《散客旅游管理辦法》正在制定中，統(tǒng)一的“一日游”管理辦法出臺后，將從根本上整頓北京旅游市場秩序。（楊萬國 楊繼斌）
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