三、農村金融市場創新和主要扶持政策
改革開放以來，我國農村經歷了一系列改革，發生了翻天覆地的變化。黨中央國務院高度重視農村金融改革，自2004以來連續5個中央一號文件都提出要加快推進農村金融體制改革，改善農村金融服務。與此相適應，不同類型的農村金融機構相繼設立，農村金融市場開始走向多元化發展道路，農村金融改革逐步推進。2002年，為貫徹全國金融工作會議精神，國務院批準成立深化農村金融和農村信用社改革專題工作小組，農村金融改革開始進入一個新的發展時期。2003年6月，國務院印發《深化農村信用社改革試點方案》，開始農村信用社改革試點。2004年7月，國務院召開會議專門討論農業發展銀行職能調整的有關問題。2005年8月，國務院印發《郵政體制改革方案》，提出成立郵政儲蓄銀行，推進郵政儲蓄資金自主運用。2007年2月，國務院召開全國金融工作會議，提出農村金融改革總的要求是，加快建立健全適應“三農”特點的多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融體系，包括構建分工合理、投資多元、功能完善、服務高效的農村金融組織體系，較為發達的農村金融市場體系和業務品種比較豐富的農村金融產品體系，顯著增強為“三農”服務的功能。
近幾年來，各有關部門認真貫徹落實黨中央、國務院關于農村金融改革的總體要求，陸續出臺了一些具體的政策措施，其效果正在逐步顯現。
(一)為農村金融改革發展創造良好的金融基礎服務體系
為適應農村金融機構業務發展的需要，人民銀行大力推進農村金融基礎服務體系建設，不斷改善和提高金融機構的運行效率和服務質量。
1、推動農村地區信用體系建設
人民銀行組織建成全國統一的企業和個人信用信息基礎數據庫，為全國1300多萬戶企業和近6億自然人建立了信用檔案，信息服務覆蓋全國銀行類金融機構各級信貸營業網點。為配合、推動農戶小額信用貸款業務的開展，組織開展了信用戶、信用村、信用鄉(鎮)創建與評定工作；2006年以來，進一步推動建立電子化的農戶信用檔案和信用評價系統，加強征信知識宣傳與教育，規范農戶信用指標體系，擴大對農戶家庭成員、財產、經營、收入等定量信息的采集，逐步探索建立一套符合當地實際情況的便捷、有效的農戶信用評價方式方法，為建立健全農村地區“守信激勵、失信懲戒”機制、改善農村金融基礎服務做好基礎性工作。截至2007年底，全國已建立農戶信用檔案7400多萬戶，評定信用農戶5000多萬戶，金融機構對已建立信用檔案的3900多萬農戶累計發放貸款9700多億元，貸款余額4800多億元(見專欄五)。
2、農村地區支付體系建設逐步完善
通過完善分工合理、競爭有序的多元化農村支付服務組織體系，發揮農村信用社在農村支付服務中的主導地位和其它金融機構的積極作用，鼓勵村鎮銀行等新型農村金融機構加入現代化支付系統，提高其支付業務處理的自動化水平和效率。
人民銀行在支付結算工作中，始終把解決農村信用社“支付結算難”問題放在特別突出的位置，采取了一系列措施增加農村信用社支付結算手段、提高其支付服務能力：一是吸收符合條件的農村信用社加入大額支付系統和小額支付系統，使廣大農村地區享受到現代化支付系統提供的多層次、低成本的支付清算服務，對改善農村信用社支付手段、為農村信用社創造平等競爭的環境發揮了重要作用。二是批準設立農村信用社資金清算中心，專門辦理農村信用社匯兌和銀行匯票清算業務，進一步拓寬了農村信用社支付結算渠道、增強其結算功能。三是推行代理制，鼓勵商業銀行代理農村信用社的支付結算業務，同時，廣泛吸收農村信用社加入票據交換系統，創造條件使農村信用社能夠開辦銀行匯票和商業匯票業務，拓展業務范圍，增強其業務競爭力。四是協調各地農村信用聯社加快開發和健全省內農村信用社通匯系統，增強農村信用社的結算功能。
3、創新農民工銀行卡特色服務
農民工銀行卡特色服務是指農民工在打工地利用銀聯借記卡存入現金后，可以在家鄉就近的農村信用社或郵政儲蓄網點柜臺提取現金的一種金融服務方式。
2005年開始試點的農民工銀行卡特色服務，有效解決了農民工打工返鄉攜帶大量現金的資金安全問題，使得農民工在打工地獲得的收入大量回流農村，同時，廣大農民工也享受到了方便、快捷、安全的銀行卡服務，從而產生了具有良好的社會和經濟效果。目前，貴州、重慶、安徽等15個省市已經陸續開通該業務。截止2007年底，農民工銀行卡特色服務交易筆數達415.87萬筆,其中取款量255.33萬筆，取款金額22.18億元。
2008年5月，中國郵政儲蓄銀行加入農民工銀行卡特色服務，利用其遍布鄉鎮的網點，進一步為農民工提供取款便利。
今后，人民銀行將繼續積極采取措施，進一步做好農民工銀行卡特色服務工作，同時繼續加強對農民工支付結算金融知識宣傳，增強農民工使用非現金支付工具尤其是銀行卡的意識。
(二)積極探索創新適合農村需求特點的金融產品
近年來，針對農村金融需求，各地涉農金融機構和組織在農村金融產品創新方面進行了一些有益探索，取得較好成果。
1、推進小額貸款業務發展
為緩解農民貸款難問題，從1999年起，在農村信用社推廣小額貸款業務，特別是農戶小額信用貸款、聯保貸款，取得良好的經濟效果和社會反響。2007年末，全國農村信用社農戶貸款余額達到1.16萬億元，其中，農戶小額信用貸款和聯保貸款余額為3000多億元，約占農戶貸款的余額35%。實踐證明，小額貸款業務是農村金融機構滿足農村金融需求，促進農村經濟發展的有效方式。目前，除農村信用社以外，在農村地區經營的金融機構陸續在探索開辦各種形式小額貸款業務(見專欄二)。
2、創新多種農村信貸產品
針對不同的農村金融需求，各地農村金融機構積極開展信貸產品創新，以適應不同的信貸需求，提高貸款覆蓋面(見專欄三)。
“合作組織＋農戶”的統一貸款方式。針對農業生產組織化程度極低，小生產與大市場矛盾突出的問題，部分地區試點了“合作組織＋農戶”的統一貸款方式，即組織農戶建立農民專業合作經濟組織，形成一定規模的合作經濟，以合作組織為載體統一貸款。
“五位一體”的綜合服務方式。為了促進產業結構優化升級，有的地區推出了農村信用社、農戶、龍頭企業、保險公司和政府“五位一體”的綜合服務方式。由龍頭企業與農戶簽訂購銷合同，農村信用社負責提供貸款，保險公司承保，保險費由當地政府和農戶雙方按一定比例支付。
訂單農業質押貸款。一般來說，訂單農業質押貸款是農村信用社向農戶發放的以訂單農業購銷合同的收款權為質押擔保的貸款。貸款對象為年純收入在2萬元以上的種養殖大戶；貸款期限與訂單農業合同期限匹配，一般為三個月、六個月、一年等短期流動資金貸款；貸款額度每筆原則上不超過按訂單農業合同金額的70%，每個農戶貸款額度為1萬元至10萬元；貸款利率執行中國人民銀行規定的統一標準，對特級和一級信用農戶實行優惠利率。
(三)對農村金融機構實行有區別的金融政策
目前，已初步建立了一套與我國農村經濟相適應的農村金融監管框架，其基本特征是實行較低的準入門檻和一些有別于商業銀行的特殊政策。我國農村金融機構在最低注冊資本、存款準備金、資本充足率等方面有著比商業銀行更低的要求，較低的門檻為資本流入農村和設立農村金融機構創造了條件。同時，對農村金融機構在股權結構、利率和經營范圍等方面進行了一些有別于商業銀行的特殊規定，在注重引導資金流向農村的同時，加強對農村金融機構的審慎監管，發現問題及時處理，切實防范農村金融機構的金融風險，保持農村金融的持續健康發展。
1、小額貸款公司試點
2005年5月開始，商業性小額貸款公司試點工作在山西、四川、陜西、貴州和內蒙古5個省(區)開始啟動。試點成立的小額貸款公司是以服務“三農”、支持農村經濟發展為重點，為農戶、個體經營者和微小企業提供小額貸款的機構。其資金來源為自有資金、捐贈資金或單一來源的批發資金形式，不吸收存款，不跨區經營，貸款利率由借貸雙方自由協商。截至2007年底，五個試點省(區)試點成立的7家小額貸款公司整體運行良好，自試點小額貸款公司成立以來，共計發放貸款3.9億元。7家小額貸款公司中已有6家實現盈利，經營利潤共計1682.29萬元。2008年5月，銀監會和人民銀行聯合下發《小額貸款公司試點指導意見》(銀監發［2008］23號)，進一步規范和明確了小額貸款公司的有關政策，目前試點工作正在逐步推進。
2、村鎮銀行等新型農村金融機構試點
銀監會于2006年末發布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策的若干意見》，在農村地區新設“村鎮銀行”、“貸款公司”和“農村資金互助社”三類新型金融機構，同時還放寬了農村地區現有銀行業金融機構的兼并重組政策，并鼓勵商業銀行在農村地區開設分支機構。2007年末，已有包括村鎮銀行、貸款公司和農民互助合作社在內的31家新型農村金融機構開業，其中村鎮銀行19家，貸款公司4家，農民互助合作社8家。截至2007年末，三類新型農村金融機構股金共計3.06億元，
資產總額7.67億元，累計發放貸款4.62億元。2007年10月，經國務院批準，村鎮銀行等試點工作擴大到全國31個省(區、市)。
3、明確試點的新型農村金融服務機構的相關政策
中國人民銀行和銀監會于2008年5月聯合下發《關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》(銀發［2008］137號)，充分肯定了新型農村金融服務機構對改善農村金融服務的重要性，并對存款準備金、利率、支付清算、金融統計和監管報表等八個方面進行了規范和明確，積極鼓勵、引導和督促四類機構以面向農村、服務“三農”為目的，扎扎實實依法開展業務經營，在不斷完善內控機制和風險控制水平的基礎上，立足地方實際，堅持商業可持續發展，努力為“三農”經濟提供低成本、便捷、實惠的金融服務。
4、穩步推進農村地區貸款利率的市場化改革
2003年以來，人民銀行加快了農村地區利率市場化的改革進程。2003年8月在推進農村信用社試點改革的同時，允許試點地區農村信用社的貸款利率上浮不超過貸款基準利率的2倍。2004年10月29日，中國人民銀行放開了商業銀行貸款利率上限，而農村信用社貸款利率浮動上限也擴大到中央銀行基準利率的2.3倍。根據中國人民銀行貨幣政策司的調查，目前農村金融機構的貸款加權平均利率(按貸款發生額加權)為基準利率的1.31倍，貸款量的73.4%集中在基準利率的1.5倍以內。從農村信用社貸款利率浮動幅度和財務可持續發展能力看，農村信用社60%以上的貸款利率處于1.5倍至2.3倍基準利率之間，加權平均利率為1.6倍基準利率。從試點的七家小額貸款公司利率浮動情況看，2007年12月，七家試點小額貸款公司發放貸款的加權平均利率為22.62%，為調整后一年期貸款基準利率(7.47%)的3.03倍。利率的逐步放開，有利于農村金融機構根據成本覆蓋風險原則，合理定價，實現自身財務可持續發展，加強對“三農”的金融支持。(四)對農村金融機構進行必要的政策扶持對農村金融給予政策扶持是各國通例。我國政府也歷來重視對農村金融的政策扶持問題，近年來為支持農村金融機構改革發展出臺了一系列政策措施，主要有：
1、享受優惠稅收政策
為支持農村信用社在農村地區經營，在稅收上給予優惠，具體是農村信用社的營業稅減按3%征收；所得稅中西部地區全免，東部地區減半。
2、實行扶持的貨幣政策
對農村地區金融機構實行有差別的存款準備金率。對農村信用社實施差別存款準備金率。截止2008年6月末，全國性商業銀行、城商行、農商行執行法定存款準備金率17.5%，農村合作銀行執行16.5%，農村作用社執行15%，其中，對涉農貸款比例較高、資產規模較小的1379家縣(市)農村信用社執行12%的法定存款準備金率，比一般商業銀行低5.5個百分點。對新型農村金融機構執行傾斜的存款準備金政策。
對農村信用社給予支農再貸款支持。截至2008年一季度末人民銀行已下達支農再貸款額度1324億元。2004年，人民銀行在實行再貸款浮息制度時，對農村信用社發放的支農再貸款浮息采取了逐步到位的政策，支農再貸款利率一直低于普通流動性再貸款利率，目前各檔次支農再貸款利率均低于同期流動性再貸款利率0.72個百分點，體現了對農村金融機構增強資金實力的政策扶持(見專欄一)。
人民銀行還發行央行專項票據用于置換農村信用社的不良資產和彌補歷年虧損。目前，專項票據發行已完成，共計發行票據1656億元。專項票據兌付正在穩步推進，截至2008年6月末，已兌付票據1206億元，占比73%；已兌付縣市個數1771個，占比74%。
3、實行有差別的監管政策
對于在農村地區新設機構的商業銀行，對其在城區機構和業務準入方面給予便利。免征農村資金互助社的監管費，對其他農村金融機構的監管費減半征收。
4、改革扶貧貼息貸款方式
扶貧貼息貸款運作20多年來，在幫助貧困農戶獲得信貸資金支持方面發揮了一定作用，但由于傳統扶貧貸款運作規模小、額度低，單位運營成本高，運作效率低，出現貸款到戶率低和貸款放不出去的雙重矛盾，經辦機構和農戶雙方受益的較低，扶貧效果不顯著。
為建立健全符合市場經濟要求的信貸扶貧管理體制和運行機制，提高扶貧資金的運行效率和扶貧效益，在總結試點經驗的基礎上，經國務院同意，國務院扶貧辦、財政部、人民銀行、銀監會決定全面改革扶貧貼息貸款管理體制，頒布了《關于全面改革扶貧貼息貸款管理體制的通知》(國開辦發(2008)29號)。扶貧貼息貸款管理體制改革的總體思路是：政府引導、市場運作；下放管理權限，引入競爭機制；固定貼息水平，靈活補貼方式；逐步探索建立風險防范和激勵約束機制。這種政策轉變旨在重點鼓勵直接補貼到貧困戶和項目實施單位。截止2007年底，扶貧貼息貸款余額242.9億元人民幣(見專欄四)。
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