【要點導讀】
■胡錦濤總書記多次講過，我們要辦的事情很多，樣樣都很重要，但要分輕重緩急，既要講量力而行又要講盡力而為。把優先發展小城鎮放在建設新農村的大背景下思考，放在科學發展觀的大框架里研究，主要是針對一些地方對建設新農村還停留在較低水平的認識層面，對于解決“三農”問題要以小城鎮為重要抓手，并配套與之相關的整個宏觀經濟政策，一直未能引起足夠的重視。
■小城鎮是“三農”工作的物質載體，是農村精神文明建設的示范點，是億萬農民安居樂業的家園，直接體現著農村經濟社會文化、生態環境狀況、農村面貌、農民生活乃至農村文明的總體水平。面對今年中央財政3397億元用于新農村建設，把優先發展小城鎮作為制定經濟社會政策的重要原則，以小城鎮為單位集中整合，打捆使用，不僅符合客觀實際，形成新農村建設的合力，而且具有綱舉目張的戰略意義。
■《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》指出：“著力發展縣城和在建制的重點鎮，從財政、金融、稅收和公共品投入等方面為小城鎮發展創造條件，外來人口較多的城鎮要從實際出發，完善社會管理職能”。在新農村建設的總體部署中，建議把優先發展小城鎮作為重要抓手，總的原則是32個字：突出重點，示范引路；規劃先行，因地制宜；政府支持，農民為主；創新機制，形成合力。
■針對目前市、縣兩級財政困難，支持小城鎮建設資金短缺的現狀，建議采取“資金下移，缺口上移”的措施，把國家支持小城鎮建設、推進反哺與支持機制的資金逐步制度化。加大中央和地方財政相對集中地向小城鎮基礎設施的投入，擴大以小城鎮為著力點的惠農政策覆蓋面，增大小城鎮資金貸款范圍，建立合理、穩定和有效的小城鎮建設資金投入機制。對中部、西部、東北地區的小城鎮建設加大轉移支付力度，實現全面建設新農村的目標。
■政府管理體制改革是小城鎮體制改革的中心環節，既涉及農村生產關系調整，也直接觸及農村上層建筑變革。凡是農民不認可的改革不能強制推進；凡是農民一時不接受的改革，要先行試點讓農民逐步理解和接受，避免由于小城鎮發展中的工作失誤造成對農民利益的傷害。在小城鎮執行國家土地政策問題上，建議切實保障農民在土地流轉中失地不失利、失地不失業，讓農民在小城鎮發展中得到實際利益。
■在推進小城鎮村莊整治的實踐中，天津、江西、安徽等地正在進行小城鎮遷村并點的試點。這種試點已經起到明顯的示范作用，初步做到了農民向小城鎮集中、工業向園區集中、耕地向種田大戶集中，成為推動小城鎮發展的一種嶄新方式。建議現有每年200億元的村村通公路建設、農村電網改造、通訊建設放緩步伐，與小城鎮整體規劃相協調，以免通了公路、電網、通訊的村莊可能被撤并而造成浪費。
■全國重點鎮是小城鎮銜接大中小城市形成戰略布局的重要節點，建議在不同地區的發展格局中明確重點鎮的戰略地位和作用，努力達到抓好一個點、帶動一個面、影響一大片的效果。國家開發銀行在全國重點鎮的探索，是實現黨和政府發展目標、彌補體制落后和市場失靈的—種金融形式，為我國城鎮化提供了示范和樣板，為黨和政府在更大范圍內有效指導新農村建設提供了經驗。
黨中央從全局分析和把握形勢，提出以新農村建設為重點，堅持走大中小城市與小城鎮協調發展的城鎮化道路。這項重大的歷史任務，對于國家未來走向影響極其深遠。小城鎮是城市與農村重要的結合點，是農業產業化的服務載體，是推動新農村建設的基地。我國“城市腿長、農村腿短”的現象十分嚴重，十分有必要把優先發展小城鎮放在建設新農村的大背景下思考，放在科學發展觀的大框架里研究。
發達國家小城鎮的發展經驗表明，只有穩住農村，城市才能健康發展。面對今年中央財政3397億元用于新農村建設，怎樣防止認識的片面化和簡單化？胡錦濤總書記多次講過，我們要辦的事情很多，樣樣都很重要，但要分輕重緩急，既要講量力而行又要講盡力而為。把優先發展小城鎮作為重要抓手，以小城鎮為單位集中整合，打捆使用，不僅符合客觀實際，形成新農村建設的合力，而且具有綱舉目張的戰略意義。
把優先發展小城鎮放在建設新農村的大背景下思考
改革開放以來，我國城鎮化取得了積極進展，城鎮基礎設施和公共服務設施的建設力度不斷加大，整體功能逐步提升，人居環境明顯改善，城鎮化水平由1978年的17.9%提高到2004年的41.8%，26年增長了23.9個百分點，平均每年增長0.92個百分點。城鎮人口從1.7億人增加到5.4億人，全國城市總數由193個增加到661個。但發展很不平衡，在大中城市的建設水平并不比發達國家差，甚至還超過一些發達國家時，小城鎮暴露出來的問題越來越突出，出現了繁華的“城市”與落后的“農村”并存現象。
目前在農村生活有9億農民，有16.67萬平方公里的非農建設用地，有320多萬個自然村，72萬個行政村，20226個建制鎮，1.8萬個鄉集鎮。國家統計局披露的一組數據表明：在近4萬個鄉鎮，有50%的行政村沒有通自來水；1.5億農戶需要解決燃料問題；7000萬戶農民住房需要改善；中小學危房數占78.5%；60%的農民沒有衛生廁所；60%以上的鄉鎮沒有標準的污水處理場；6%的行政村沒有通公路和電話；2%的行政村沒有通電；1%的鄉鎮沒有衛生院。城鄉居民收入差距由改革開放初期1978年的2.57倍擴大到2005年的3.22倍，特別是自1997年之后明顯擴大。鄉鎮基礎設施建設和教育、衛生、文化等社會事業，與城市的差距更大。
基于對這一基本國情的分析和判斷，黨中央自1998年提出“小城鎮、大戰略”以來，就發展小城鎮作出了一系列的戰略部署。2000年6月專門下發了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》；黨的十六大指出堅持大中小城市和小城鎮協調發展，而且在中央歷次農村工作會議以及有關農村工作的文件中，反復提出要搞好小城鎮建設；2005年9月29日，胡錦濤總書記在主持中央政治局第25次集體學習時強調，堅持走中國特色的城鎮化道路，努力形成資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧的城鎮發展新格局；2005年10月11日，十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中指出：“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，促進城鎮化健康發展”；2005年12月31日，《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中進一步明確：“著力發展縣城和在建制的重點鎮，從財政、金融、稅收和公共品投入等方面為小城鎮發展創造條件，外來人口較多的城鎮要從實際出發，完善社會管理職能”。
在建設新農村成為全黨全國共同行動的背景下，小城鎮正在進入一個新的發展時期，站在一個新的歷史起點上。小城鎮在發展方向上開始發生三個重大變化：一是工作方法的重大變化，從傳統的農業角度講小城鎮發展，推進到從城鄉關系的角度講小城鎮發展，從城市支持農村、工業反哺農業的角度講小城鎮發展，從城鄉統籌的角度講小城鎮發展；二是國家支持方式上的重大變化，除了保證已有的惠農、利農、助農的各項政策不會改變以外，國家財政支出的增量部分更加相對集中地關注小城鎮發展，把國家對基礎設施建設投入的重點轉向農村；三是小城鎮發展面臨著新的機遇與挑戰，各級政府空前重視，各地農民空前盼望，各個方面空前關注，從以往的部門推動向中央統籌推動轉變，成為黨和國家的中心工作之一。
以小城鎮為重要抓手的新農村建設，應達到的目標是，到2020年，解決80%左右飲水不安全人口的飲水安全問題；85%以上的行政村和95%以上的建制鎮道路達到國標規定的通達、硬化水平；60%以上的行政村面源污染、工業污染治理程度基本達到國家標準；60%以上的行政村實現信息化、網絡化；80%的行政村和95%以上的建制鎮實現太陽光電能源、風能、沼氣等多種形式的生活能源基本自給；60%以上的行政村住宅和80%以上的建制鎮有上下水設施，需要進行污水處理的應達到國家三級排放標準。在具體實施步驟上，建議2006年重點抓1%的小城鎮（約200個建制鎮）進行試點，適時推廣試點典型經驗和做法，2007年全面啟動。
把優先發展小城鎮放在科學發展觀的大框架里研究
在“十一五”規劃的政策取向上，黨中央已經把“城市化”改為“城鎮化”，一字之差就給各地預留了較為主動的小城鎮發展決策權。我們之所以要把優先發展小城鎮放在科學發展觀的大框架里研究，是因為城鄉之間還存在許多不協調的因素，顧此失彼的現象還十分突出。一些地方對建設新農村停留在較低水平的認識層面，指導思想上存在偏差，這就需要運用科學發展觀解決小城鎮建設中的問題。
從統籌城鄉關系看，小城鎮是縣域經濟的增長點，是承前啟后、承下啟上的“中樞”，是連接城鄉、工農的基地。“小城鎮、大戰略”的核心是促進農民非農化，推進農村城鎮化，加快解決“三農”問題。所以，抓住小城鎮這個城鄉空間網絡的節點，就抓住了城鄉統籌的核心環節。
從統籌經濟與社會協調發展看，小城鎮是農村社會公共產品提供的基地和服務的載體。小城鎮相對有條件加強水利工程、能源、電力、生態環境建設，也相對有條件進行通訊、信息、市場建設，從而構建農村發展的良好平臺。鑒于財力有限和農村人口眾多的實際，農村基礎教育、職業技術教育、科技推廣、養老保險、醫療保障等社會公共產品的供給不能不考慮地區差異。比較可行的做法是，在經濟相對發達的小城鎮首先著手。
從統籌區域發展看，不同區域經濟發展水平的差異，其實集中表現在小城鎮的經濟實力、社會發展水平上。南方發達地區的重點鎮，其經濟實力、社會發展水平和服務功能實際上已超過了邊遠貧困地區的地級市。要縮小區域發展差距，首先要提高小城鎮的發展水平。要統籌區域發展，首先要統籌小城鎮的社會經濟發展。
從統籌人與自然的關系看，只有小城鎮貫徹節約耕地、保護生態、資源利用、以人為本的方針，才能真正統籌人與自然的發展。在近幾十年內，我國還不可能出現人口從城市向農村的倒流，而只能是農村人口向城市轉移。抓住小城鎮發展，也就抓住了人與自然協調發展的主要環節。
從統籌國內改革與對外開放看，小城鎮是農副產品走向大城市、走向國際市場的窗口和平臺。以整個鎮和周邊的企業集群整體參與國際產業大循環，切入全球生產鏈的某一個環節，這已經被證明是小城鎮發展的一條新路子。
事實上，能不能做到這五大統籌，關鍵在于能不能確立和實踐科學發展觀。農業是弱勢產業，農村是弱勢地區，農民是弱勢群體，這一點已被大家完全認同。但解決“三農”問題，需要以小城鎮為重要抓手，配套與之相關的整個宏觀經濟政策，時至今日尚未引起足夠的重視。農業問題不能局限在農業內部解決，農村問題不能局限在農村內部解決，農民問題不能局限在農民內部解決。所以要“跳出三農看三農”——我們要解決農業問題，就要大力發展非農產業；要解決農村問題，就要促進小城鎮發展；要解決農民問題，就要大量轉移農村剩余勞動力。優先發展小城鎮事關科學發展觀的落實，小城鎮在科學發展觀框架中的功能定位，就是要提高承載能力，接受農民自農村向城鎮的就業轉移和居住轉移，成為實現農民主動城鎮化的重要載體。
實現城鄉統籌發展的關節點在優先發展小城鎮
以黨的十六大為標志，城鄉二元結構下實現城鄉統籌發展已經上升為國家戰略。從2003年黨中央明確提出“三農”問題重中之重以來，連續強調了四次。現在又進一步提出新農村建設，目的是為國家的經濟安全提供內生的動力和基礎，事關全面建設小康社會和現代化建設全局。
靠農業的積累、農民的貢獻和農村的支持，我國建立了比較完整的國民經濟和工業化體系，但城鄉二元結構也日益強化，農村發展越來越落后于城市。新農村建設的一個重要戰略目標，就是要統籌城鄉發展，從宏觀政策和體制上改變“重城市、輕農村；先市民、后農民”的做法，扭轉 “城市象歐洲、農村象非洲”的現狀。實現城鄉統籌發展的關節點在哪里呢？在小城鎮。小城鎮是“三農”工作的物質載體，是農村精神文明建設的示范點，是億萬農民安居樂業的家園，直接體現著農村經濟社會文化、生態環境狀況、農村面貌、農民生活乃至農村文明的總體水平。
針對城鄉差別客觀存在的現狀，優先發展小城鎮對于城鄉統籌發展至少有五個方面的推動作用：一是有助于探索改革城鄉分割的戶籍制度，逐步建立城鄉統籌的公共財政、社會保障、教育衛生、城鄉規劃、基礎設施等管理體制和運行機制，為農村社會進步提供可靠的依托；二是有助于實現城鄉勞動力市場一體化，逐步消除對農民進城的體制和政策障礙，建立市場經濟體制下新型的城鄉關系，為農民進城務工創造有利條件，開通綠色通道；三是有助于引導農民在小城鎮創業，為農民創造條件立農成才、立鄉成才，特別是在外務工、有一技之長的農民工，有利于他們回小城鎮建功立業，起到“火種”作用；四是有助于進一步加強小城鎮基層政權建設，提高農民的合作能力，有組織、有計劃、分期分批地定向培養小城鎮鎮建設管理隊伍，依靠農民自己的力量管理好小城鎮的環衛、治安、精神文明等事務；五是有助于鼓勵社會團體、志愿者積極參與到小城鎮建設中來，形成全社會共建新農村的強大力量。
在工業化和城市化快速推進過程中，是否意味著會必然出現一個農村發展滯后、城鄉居民收入差距拉大的階段？是否要等到工業化水平達到一定程度后，才能有足夠的力量支持農村的發展，解決城鄉收入差距過大的問題？韓國“新村運動”的經驗證明，只要采取有效的政策措施，城鄉收入差距拉大的現象是可以避免的。而且農村的發展不僅不會延緩工業化進程，反而能為工業化提供更大的市場和人力物力支持，進而加快工業化、城市化進程。把統籌城鄉發展落到小城鎮這個點上，實際上就有了一個服務載體。引進一個品牌企業、一所知名學校、一家特色醫院，建設一個特色市場等等，都可以成為小城鎮發展的帶動力和生長點。因此，小城鎮發展的成功與否，標準就是加快產業發展，建設配套設施，創造必要的生產生活條件，增強對農民就業、居住的承載力和吸引力。小城鎮先進生產方式和先進文化的聚集和對周邊農村的輻射作用，不僅有助于增加農民收入，從根本上改變大量的農村人口固守農業找飯吃的傳統格局，也為發展農村公共事業提供了經濟基礎和思想動力，對傳播先進文化、現代科技知識和提高農村文明程度以及農民素質具有重要作用，產生積極的影響。
優先發展小城鎮需要注意解決的五個問題
近幾年來，小城鎮無論在數量上，還是在質量上都有了長足的發展。全國的建制鎮由1997年的18402個，發展到2003年的20226個，數量增長了9.9%，再加上1.8萬個鄉集鎮，應該說取得了很大的成績。但我們也應該看到，小城鎮建設還存在一些不容忽視的問題，集中表現在以下五個方面：
一、扶持政策缺乏協調
各級政府和有關部門支持小城鎮發展的積極性很高，但是扶植的政策措施協調性不夠，城市反哺農村的力度不夠，沒有形成推動小城鎮協調發展的合力。由于缺乏有效的分類指導政策和措施，大中小城市的職能和目標定位不夠明確，發展重點不突出，小城鎮建設相互攀比、重復建設、產業同構的問題比較嚴重。
二、規劃管理問題突出
小城鎮發展規劃水平不高是一個非常普遍的問題，有的規劃已經到期或即將到期，有的規劃科學性、可操作性不足，基礎設施建設方面涉及較少。比較突出的問題是，省、市、縣、鎮各級規劃不銜接，規劃水平低，村莊布局散亂，規劃沒有權威性，缺少有效實施手段，自身規劃不合理等。
三、地方財政配套困難
小城鎮的基礎設施、公共設施和環境建設等與農村發展的實際需要相比，存在相當大的差距，不能為農村人口、產業、服務的集中提供相對完善的條件。由于多種原因，目前大部分縣（市、區）還是“吃飯財政”，有的甚至是“討飯財政”。地方為了發展小城鎮，改善小城鎮基礎設施條件，千方百計爭取中央和省級項目。中央和省級項目爭取到了，但往往要求地方財政配套投入。為了完成項目投資，地方只好違心承諾，有的擠出吃飯錢搞配套，造成畸形投資，地方財政愈加困難。
四、管理體制改革滯后
小城鎮發展資金缺，本質上是農村金融體系制度弱。金融體系象毛細管一樣滲透到農村，把錢收上來，但返回小城鎮用的是少數。這是一個制度和體制問題。小城鎮發展的傳統管理模式與市場經濟不匹配，已不能適應經濟和社會發展、鄉鎮機構改革、財政體制改革和農村稅費減免的要求，也不能適應這些改革所帶來的資金來源變化以及人、才、物管理模式的變化。
五、成長機制尚未形成
長期形成的城鄉二元結構沒有被完全打破，有關小城鎮的行業法規、標準規范與國家制定的相關扶持政策不協調，發展思路不到位，社會資源利用不足。以鄉鎮為主投資發展的鄉鎮企業吸納就業的傳統模式發生了變化，通過鄉鎮政府辦企業、以工哺農、以工興鎮的機制已經衰退了，但是小城鎮新的成長機制還沒有形成。
當然，造成問題的原因是非常復雜的。但這些問題不解決，勢必影響建設新農村的全局，勢必影響大中小城市與小城鎮協調發展的全局。建設新農村是我國現代化進程中重大的歷史任務，以城帶鄉、以工促農牽涉面廣，綜合性強，很多體制性的問題和難題有待于研究和突破。通過對這些困難和問題的探索解決，可以積累建設新農村的有益經驗。
建設新農村背景下優先發展小城鎮的政策建議
在建設新農村這個大背景下，我國小城鎮發展的總體思路應當是穩定數量，提高質量，先抓點，后推線，再擴面。總的原則是32個字：突出重點，示范引路；規劃先行，因地制宜；政府支持，農民為主；創新機制，形成合力。優先發展小城鎮不是為了做給人看的，而是要實現壯大小城鎮人口規模，提升帶動周邊農村發展能力的目標，以便更好地發揮統籌城鄉發展的功能，使真正可以加快發展的小城鎮迅速成長。
一、支持全國重點鎮，發揮以點帶面示范效應。
2004年2月，建設部等六部委從2萬多個建制鎮中確定了1887個全國重點鎮。選擇結果無疑證明它們在各地經濟社會發展中的特殊地位和作用，也表明其在“質量”上走在了全國小城鎮發展的前列。應當強調的是，重點鎮是小城鎮銜接大中小城市形成戰略布局的重要節點，必須在不同地區的發展格局中明確重點鎮的戰略地位和作用，努力達到抓好一個點、帶動一個面、影響一大片的效果。
在對重點鎮的扶持上，國家開發銀行按照優先支持直轄市、省會城市和副省級城市的衛星城（鎮）建設；優先支持經濟實力較強、具有較大發展潛力的重點鎮建設；優先支持有資源、有特色、有主導產業支撐的重點鎮建設；優先支持經濟發達且城鎮密集區域的重點鎮建設的原則，2004年以來對169個重點小城鎮承諾發放貸款90億元，實現當年發放64億元。國家開發銀行在全國重點鎮的探索，是實現黨和政府發展目標、彌補體制落后和市場失靈的—種金融形式，為我國城鎮化提供了示范和樣板，為黨和政府在更大范圍內有效指導新農村建設提供了經驗。
二、整合小城鎮資源，形成城鄉一體工作格局。
小城鎮發展需要按照綜合協調、政策集成的要求，整合規劃、建設、國土、農業、交通、水利、扶貧、衛生等各部門的資源，把環境整治、精神文明、農房規劃、生態農業以及扶貧等職能工作加以統籌，形成合力，共同推進。在新農村建設的總體部署中，應堅定不移地加快小城鎮發展，堅定不移地把優先發展小城鎮作為重要抓手，推動從中央到地方把小城鎮發展全面納入支持“三農”的各類規劃、計劃，把有利于縮小城鄉差距、繁榮小城鎮經濟作為制定經濟社會政策的重要原則，形成城鄉一體的工作格局和推進機制。
當前，特別應當重視小城鎮發展的有關政策研究，加快小城鎮發展由政府主導型向市場主導型的轉變，充分發揮市場機制在資源配置中的基礎作用，健全城鄉資源良性互動的市場體系，促進小城鎮加快發展。一是要圍繞推進農民主動城鎮化，放寬小城鎮農轉居的戶籍政策，允許農民自主選擇城鎮戶籍，推進農村勞動力向非農產業和小城鎮有序轉移，多渠道增加農民收入。二是要按照“同一制度、不同標準”的原則，研究城鄉社會保障接軌的途徑和辦法，將進入小城鎮的農轉居人員納入城鎮社保體系。三是要著眼于小城鎮經濟社會發展的長效機制，研究培植小城鎮長期發展的動力，特別是農業科學技術進步和農村教育，增強農業科技創新和轉化能力，加強農業技術推廣和服務。
三、重視小城鎮規劃，突出資源節約環境友好。
規劃在發展中居于龍頭地位，小城鎮發展離不開規劃水平的提高。應當充分發揮規劃的龍頭作用，強化“科學規劃”的理念，體現“因地制宜、節約用地、延續特色、簡明適用”的原則。按照改造鎮中村、合并小型村、縮減自然村、拆除空心村和節約村莊占地總量的要求，優化小城鎮布局規劃，合理布置生產、生活、生態空間，合理布置教育、醫療、文化等服務設施，并與小城鎮外部的基礎設施、生態環境、交通道路、產業園區、水利設施等專項規劃相銜接。建議現有每年200億元的村村通公路建設、農村電網改造、通訊建設放緩步伐，與小城鎮整體規劃相協調，以免通了公路、電網、通訊的村莊可能被撤并而造成浪費。從原則上來講，小城鎮規劃管理重在解決地脈、人脈、文脈、經脈“四脈”問題。小城鎮規劃是不是成功，主要看人工建筑與自然風景是不是和諧地融合在一起。
應當根據先縣城、重點鎮，后一般鎮的次序，對小城鎮規劃修編進行嚴格界定，不合理的應調整；規模過大、照搬套用城市模式、浪費資源的應堅決修改。特別應當嚴格考查小城鎮2003年以后的規劃編制情況，注意其規劃的超前性和近期、中期、遠期發展目標的合理性。規劃的一個關鍵問題是土地，應切實保護耕地特別是基本農田，穩定糧食播種面積，不斷提高糧食綜合生產能力。要協調好小城鎮總體規劃與土地利用規劃之間的關系，利用這兩個規劃之間的協調，使得基本農田成為小城鎮與行政村之間永久性的生態隔離帶，成為大中小城市與小城鎮之間永久的生態帶，成為鎮與鎮、村與村之間田園風光的保持帶。小城鎮的綠化與城市綠化截然不同。小城鎮只要把資源保護好，在空間上合理布置就形成了天然的公園。要像古人學習，把小城鎮“輕輕”地安放在大自然中間。
四、加大小城鎮投入，拓寬建設資金多種渠道。
由于小城鎮的經濟基礎薄弱，商業利潤空間較小，單純依靠市場的力量難以吸引足夠的資金，應加大中央和地方財政相對集中地向小城鎮基礎設施的投入，避免“雨打沙灘萬點坑”。同時，本著“誰投資、誰受益”的原則，注意引導農民對直接受益的小城鎮基礎設施投資投勞，吸引各種社會資金參與小城鎮基礎設施建設，建立政府引導、農民和集體投入為主體，社會力量多方支持，合理、穩定和有效的小城鎮建設資金投入機制。在條件成熟的地區，應積極爭取國家政策性銀行貸款，或采取BOT方式建設供排水、垃圾處理等公用設施；對公交、公共區域廣告經營權等實施特許經營制度。
針對小城鎮有關扶持資金不完備、不配套的情況，應當通過立法形式，按照城鄉統籌發展和“多予、少取、放活”的方針，把國家支持小城鎮建設、推進反哺與支持機制的資金逐步制度化。對現行的貸款政策應進行調整，在方便、易行的前提下，擴大小城鎮資金貸款范圍，做到“投得出、收得回”。凡是屬于小城鎮基礎設施建設和小城鎮經濟發展的都盡量納入信貸支持的范圍，并逐步下放信貸資金審批權限，減少審批環節。目前，中央為了確保全國糧食生產的安全，對農民實行了水稻良種補貼、糧食直補、購置農機具補貼。但這些補貼是分對象、分項目區進行的，應當逐步擴大以小城鎮為著力點的惠農政策覆蓋面，增加對產糧大縣和財政困難縣的轉移支付。堅持和完善重點糧食品種最低收購價政策，抑制農業生產資料價格上漲。需要指出的是，由于受地域、環境所限，中部、西部、東北三省的經濟發展比較緩慢，大部分人還處在溫飽水平線上。應當對中部、西部、東北地區的小城鎮建設加大轉移支付力度，實現全面建設新農村的目標。
五、完善小城鎮功能，實現人居環境逐步好轉。
要加快小城鎮交通、通信、能源、供排水、園林綠化、環境保護等基礎設施和科教文衛設施建設，構筑城鄉一體的生活垃圾處理、供排水、公共交通等公共服務網絡，促進城市基礎設施向農村延伸、城市的公共服務向小城鎮覆蓋、城市的現代文明向小城鎮幅射。應從農民最關心的小城鎮改水改廁、危房改造、道路硬化等方面入手，加強以小型水利設施為重點的農田基本建設，加強防汛抗旱和減災體系建設，加強教育、衛生、文化等公共事業建設，讓廣大群眾切身感受到小城鎮建設給他們物質生活、精神生活帶來的變化，真正把建設新農村背景下的小城鎮發展辦成合民意的“民心工程”。
現在，越來越多的有識之士都呼吁，小城鎮畜禽養殖污染、農藥化肥污染、廢水污染和工業“三廢”污染等問題越來越嚴重，不僅直接影響城鄉統籌發展，而且還嚴重威脅著城鄉居民的身體健康。因此，研究制定小城鎮污染控制技術方案和政策法規體系，是實現統籌城鄉發展的當務之急。對來自生活的污染，要著重加強小城鎮的環境基礎設施建設；對來自農業生產的污染，要首先在小城鎮加強農業生產污染控制成套技術的研究和推廣，在小城鎮加強農用基礎設施的改造；對來自工業企業的污染，要考慮對其進行關、停、并、轉或者制定優惠的“進園”政策，建設相對集中、資源共享、廢棄物集中處理的小城鎮工業園區等。污水管道是小城鎮基礎設施建設的重中之重，要采用適當的污水處理系統，建立健全污水收集處理體系，采用城市聯網和區域聯網的方式提供清潔可靠的飲用水。要推動小城鎮垃圾清運、保潔、無害化處理，推廣完善“戶集、村收、鎮運、縣處理”的城鄉一體生活垃圾無害化處理運行機制，堅定不移地推行糞坑封閉化、沼氣化。要在小城鎮進行田邊、河邊、山邊、路邊的“四邊”植樹綠化，封山育林，絕不能照套城市模式，搞大廣場、大草坪。
六、繁榮小城鎮經濟，構建城鄉互動產業格局。
小城鎮的核心問題還是經濟發展，應立足當地資源條件、環境優勢、人文特色等，繼續調整農業結構，積極發展畜牧業，大力發展小城鎮二、三產業特別是農產品加工業，壯大縣域經濟。自1994年中央與地方實行分稅制的財政體制后，中央和省對市、縣兩級的財政分配體制進行了多次調整，中央、省集聚了過多的資金。針對目前市、縣兩級財政困難，支持小城鎮建設資金短缺的現狀，應當采取“資金下移，缺口上移”的措施，支持小城鎮各項事業建設。小城鎮發展經濟的道路應是多模式的。要走新型工業化道路，推進小城鎮產業結構優化升級，培育發展具有地方優勢的特色經濟和支柱產業，重點加快勞動密集型產業的發展，大力發展金融、信息咨詢、連鎖經營、物流配送等現代服務業和觀光旅游業。
有必要指出的是，以內生比較優勢為基礎的競爭力培育正在成為小城鎮，尤其是資源缺乏型小城鎮發展的重要手段。根據自身條件、競爭環境、市場需求及變化趨勢，通過知識學習、技術積累和人才培育，作出相應的戰略性產業選擇，可以幫助小城鎮實現長期效益的最大化，形成小城鎮的獨特魅力和吸引力。從長遠考慮，應當在小城鎮構建合理的城鄉生產力布局和產業結構框架，形成城鄉互動的產業發展格局。一方面要引導鄉鎮企業把適合于在小城鎮發展的產業和產品向小城鎮集中；另一方面，城市要在加快產業升級的同時，把技術成熟、產品成型的勞動密集型、資源密集型產業，采取技術轉移、設備轉移、兼并聯合、設立子公司或建立新廠等形式，向小城鎮轉移。在統籌城鄉發展過程中，小城鎮要利用自身的比較優勢，著力抓好三個方面的工作：一是大力發展農產品加工業；二是積極主動承接城市產業轉移，發展勞動密集型、資源密集型的工業；三是圍繞農民生產和生活需要，大力發展第三產業。
七、深化小城鎮體制改革，促進經濟與社會協調發展。
政府管理體制改革是小城鎮體制改革的中心環節，既涉及農村生產關系調整，也直接觸及農村上層建筑變革。應加快職能轉變，發揮好政府經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能，切實把小城鎮政府的職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來，保證基層政權正常運轉。凡是農民不認可的改革不能強制推進；凡是農民一時不接受的改革，要先行試點讓農民逐步理解和接受，避免由于小城鎮發展中的工作失誤造成對農民利益的傷害。應穩妥地推進以鄉鎮機構改革、農村義務教育體制改革、縣鄉財政管理體制改革為重點的綜合配套改革；逐步建立與小城鎮經濟社會發展相適應的農村困難群眾住房救助體系，探索農村宅基地有效流轉方式，研究農村房屋產權登記與流通政策；完善小城鎮公共設施投入與長效運行管理機制，推進村集體經濟產權制度改革，資產變股權、農民當股東，確保農民帶著資產進入小城鎮，并享受集體資產的股權收益；加強農民職業教育和技能培訓，在農民子女義務教育上，可以從9年制向12年制發展，延長3年的職業教育培訓。
在小城鎮執行國家土地政策問題上，應當完善土地承包政策，推進承包地使用權流轉，確保進入小城鎮農民的土地承包權益，解除進入小城鎮的農民在土地經營權上的后顧之憂，保障農民在土地流轉中失地不失利、失地不失業，讓農民在小城鎮發展中得到實際利益。在實踐中，天津、江西、安徽等地正在進行小城鎮遷村并點試點。試點的基本思路是：對大、中城市近郊條件比較成熟的小城鎮，在保持基本農田總量不變的前提下，整合散居農民的宅基地，重新規劃居住區、工業區，變平房為樓房，變散居為聚居，將農業用地向種田大戶集中。在無償提供農民住宅后，將節余出的建設用地進行整理、出讓，進行商業開發，所得出讓收益用于小城鎮基礎設施建設，支付農民住房建設成本。同時，將原有宅基地整理復墾，實現耕地總量的占補平衡。這種試點已經起到明顯的示范作用，初步做到了農民向小城鎮集中、工業向園區集中、耕地向種田大戶集中，成為推動小城鎮發展的一種嶄新方式。
八、推進小城鎮村莊整治，提倡使用新型實用技術。
為了解決小城鎮發展中遇到的農民居住分散、生活配套設施欠缺、宅基地利用效率低下等問題，應根據小城鎮的區位特點、經濟狀況和村莊實際，有針對性地推進小城鎮村莊整治進程。對鎮中村，主要采取拆遷新建的辦法，建設以多層公寓為主的新村，集中安置農民；對規劃的中心村和規模較大、實力較強的平原村，主要采取合并組建的辦法建設組團型的農村新社區；對經濟條件一般的村，主要采取整治改建的辦法，整治環境，改造舊房，拆除違章建筑和違房；對地處偏僻山區、海島的貧困村、小型村和“空殼村”，主要采取移民遷建的辦法，異地安置農民。總之，小城鎮的村莊整治應堅持由點到線到面，一個鎮一個鎮地整體推進，不搞形式主義，不搞強迫命令，不搞千篇一律，不搞包辦代替，不搞盲目攀比。
小城鎮的發展在追求當前經濟效益的同時，不應忽視同等重要的社會和環境效益，必須改變以往粗放經營的經濟發展觀念，強化清潔生產，注重節約能源，充分利用綠色和可再生能源，保持穩定、持久和健康的發展模式。當前，符合小城鎮實際需要的實用技術主要有以下幾項：1．在近郊區的衛星鎮推廣實用、小型的生活污水集中處理系統，或采用人工濕地進行深度凈化。這是成本非常低、非常有效的系統。2．在一般的小城鎮堅持推廣改良的沼氣化糞池。3．對小城鎮建房提供符合當地傳統的、多種標準的圖冊，既能夠延續當地文脈，又能夠注意到環保生態。在近郊小城鎮推行節約省地型住宅，根據國家保護耕地的政策，要大力提倡適合農民居住的公寓式、聯排式的農民住房。4．大力推行小型的風能和太陽能以及地熱的利用技術，全面推廣節能技術，制定并強制執行節能、節材、節水標準，按照減量化、再利用、資源化的原則，搞好小城鎮資源綜合利用，實現經濟社會的可持續發展。在小城鎮，可考慮以一個村、一個居住小區為單位，進行集中利用風能、太陽能、地熱的試點。(北京大學中國地方政府研究院執行院長 彭真懷)
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