發(fā)展小城鎮(zhèn) 建設(shè)新農(nóng)村
——訪北京大學(xué)中國地方政府研究院執(zhí)行院長彭真懷研究員
小城鎮(zhèn)是“三農(nóng)”工作的物質(zhì)載體，是農(nóng)村精神文明建設(shè)的示范點(diǎn)，是億萬農(nóng)民安居樂業(yè)的家園，直接體現(xiàn)著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化、生態(tài)環(huán)境狀況、農(nóng)村面貌、農(nóng)民生活乃至農(nóng)村文明的總體水平。面對今年中央財(cái)政3397億元用于新農(nóng)村建設(shè)，北京大學(xué)中國地方政府研究院執(zhí)行院長彭真懷研究員通過一年多的實(shí)地考察調(diào)研，向黨中央、國務(wù)院提出了“建設(shè)新農(nóng)村背景下優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)的政策建議”。他認(rèn)為，把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)作為新農(nóng)村建設(shè)的重要抓手，以小城鎮(zhèn)為單位集中整合，打捆使用，不僅符合客觀實(shí)際，形成新農(nóng)村建設(shè)的合力，而且具有綱舉目張的戰(zhàn)略意義。
最近，記者就此專門采取了彭真懷研究員。
記者：在剛剛結(jié)束的全國“兩會(huì)”上，新農(nóng)村建設(shè)成為人大代表和政協(xié)委員議論最多的重要話題。聽說您對此也有自己的看法，并有一些較為全面和系統(tǒng)的思路，能請您談一談嗎？
彭真懷：是的。黨中央從全局分析和把握形勢，提出以新農(nóng)村建設(shè)為重點(diǎn)，堅(jiān)持走大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。這項(xiàng)重大的歷史任務(wù)，對于國家未來走向影響極其深遠(yuǎn)。小城鎮(zhèn)是城市與農(nóng)村重要的結(jié)合點(diǎn)，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的服務(wù)載體，是推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的基地。我國“城市腿長、農(nóng)村腿短”的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，十分有必要把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)放在建設(shè)新農(nóng)村的大背景下思考，放在科學(xué)發(fā)展觀的大框架里研究。
發(fā)達(dá)國家小城鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，只有穩(wěn)住農(nóng)村，城市才能健康發(fā)展。面對今年中央財(cái)政3397億元用于新農(nóng)村建設(shè)，怎樣防止認(rèn)識(shí)的片面化和簡單化？胡錦濤總書記多次講過，我們要辦的事情很多，樣樣都很重要，但要分輕重緩急，既要講量力而行又要講盡力而為。把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)作為重要抓手，以小城鎮(zhèn)為單位集中整合，打捆使用，不僅符合客觀實(shí)際，形成新農(nóng)村建設(shè)的合力，而且具有綱舉目張的戰(zhàn)略意義。
把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)放在建設(shè)新農(nóng)村的大背景下思考
記者：在新農(nóng)村建設(shè)中，大家關(guān)注更多的好象是一個(gè)個(gè)村莊的問題。您提出把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)放在建設(shè)新農(nóng)村的大背景下思考，為什么呢？
彭真懷：這里，我想先說明一點(diǎn)，就是村莊不是孤立的，它們都是存在于小城鎮(zhèn)這個(gè)空間范圍內(nèi)。為了說明問題，我想還有必要向你簡單地回顧一下我國的城鎮(zhèn)化過程。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化取得了積極進(jìn)展，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)力度不斷加大，整體功能逐步提升，人居環(huán)境明顯改善，城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.9%提高到2004年的41.8%，26年增長了23.9個(gè)百分點(diǎn)，平均每年增長0.92個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)人口從1.7億人增加到5.4億人，全國城市總數(shù)由193個(gè)增加到661個(gè)。但發(fā)展很不平衡，在大中城市的建設(shè)水平并不比發(fā)達(dá)國家差，甚至還超過一些發(fā)達(dá)國家時(shí)，小城鎮(zhèn)暴露出來的問題卻越來越突出，出現(xiàn)了繁華的“城市”與落后的“農(nóng)村”并存現(xiàn)象。
目前在農(nóng)村生活有9億農(nóng)民，有16.67萬平方公里的非農(nóng)建設(shè)用地，有320多萬個(gè)自然村，72萬個(gè)行政村，20226個(gè)建制鎮(zhèn)，1.8萬個(gè)鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。國家統(tǒng)計(jì)局披露的一組數(shù)據(jù)表明：在近4萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有50%的行政村沒有通自來水；1.5億農(nóng)戶需要解決燃料問題；7000萬戶農(nóng)民住房需要改善；中小學(xué)危房數(shù)占78.5%；60%的農(nóng)民沒有衛(wèi)生廁所；60%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有標(biāo)準(zhǔn)的污水處理場；6%的行政村沒有通公路和電話；2%的行政村沒有通電；1%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有衛(wèi)生院。城鄉(xiāng)居民收入差距由改革開放初期1978年的2.57倍擴(kuò)大到2005年的3.22倍，特別是自1997年之后明顯擴(kuò)大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)，與城市的差距更大。
記者：對于“城市腿長、農(nóng)村腿短”的情況，有識(shí)之士都呼吁過。但一提到解決問題的途徑和辦法，就是仁者見仁、智者見智。那么，黨和國家決策層在這方面有沒有比較清晰的思路？
彭真懷：其實(shí)，黨和國家對解決城鄉(xiāng)差距問題一直有著清醒的判斷，把小城鎮(zhèn)作為解決問題的途徑和辦法也是一以貫之的。黨中央自1998年提出“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”以來，就發(fā)展小城鎮(zhèn)作出了一系列的戰(zhàn)略部署。2000年6月專門下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》；黨的十六大指出堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，而且在中央歷次農(nóng)村工作會(huì)議以及有關(guān)農(nóng)村工作的文件中，反復(fù)提出要搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)；2005年9月29日，胡錦濤總書記在主持中央政治局第25次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，努力形成資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效、社會(huì)和諧的城鎮(zhèn)發(fā)展新格局；2005年10月11日，十六屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中指出：“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”；2005年12月31日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中進(jìn)一步明確：“著力發(fā)展縣城和在建制的重點(diǎn)鎮(zhèn)，從財(cái)政、金融、稅收和公共品投入等方面為小城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造條件，外來人口較多的城鎮(zhèn)要從實(shí)際出發(fā)，完善社會(huì)管理職能”。
記者：這是否意味著小城鎮(zhèn)進(jìn)入了一個(gè)新的戰(zhàn)略機(jī)遇期？
彭真懷：是的。依我看，在建設(shè)新農(nóng)村成為全黨全國共同行動(dòng)的背景下，小城鎮(zhèn)正在進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，站在一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上。小城鎮(zhèn)在發(fā)展方向上開始發(fā)生三個(gè)重大變化：一是工作方法的重大變化，從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)角度講小城鎮(zhèn)發(fā)展，推進(jìn)到從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度講小城鎮(zhèn)發(fā)展，從城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的角度講小城鎮(zhèn)發(fā)展，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度講小城鎮(zhèn)發(fā)展；二是國家支持方式上的重大變化，除了保證已有的惠農(nóng)、利農(nóng)、助農(nóng)的各項(xiàng)政策不會(huì)改變以外，國家財(cái)政支出的增量部分更加相對集中地關(guān)注小城鎮(zhèn)發(fā)展，把國家對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村；三是小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨著新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，各級政府空前重視，各地農(nóng)民空前盼望，各個(gè)方面空前關(guān)注，從以往的部門推動(dòng)向中央統(tǒng)籌推動(dòng)轉(zhuǎn)變，成為黨和國家的中心工作之一。
把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)放在科學(xué)發(fā)展觀的大框架里研究
記者：但是，以小城鎮(zhèn)為新農(nóng)村建設(shè)的重要抓手，從中央到地方在指導(dǎo)思想上會(huì)不會(huì)一下子轉(zhuǎn)過彎來？
彭真懷：在“十一五”規(guī)劃的政策取向上，黨中央已經(jīng)把“城市化”改為“城鎮(zhèn)化”，一字之差就給各地預(yù)留了較為主動(dòng)的小城鎮(zhèn)發(fā)展決策權(quán)。我們之所以要把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)放在科學(xué)發(fā)展觀的大框架里研究，是因?yàn)槌青l(xiāng)之間還存在許多不協(xié)調(diào)的因素，顧此失彼的現(xiàn)象還十分突出。一些地方對建設(shè)新農(nóng)村停留在較低水平的認(rèn)識(shí)層面，指導(dǎo)思想上存在偏差，這就需要運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀解決小城鎮(zhèn)建設(shè)中的問題。
記者：就這個(gè)問題，您在“發(fā)展中國家城市規(guī)劃與管理研修班”有過精彩的闡述，給發(fā)展中國家的官員留下了深刻的印象。請您詳細(xì)談?wù)労脝幔?/p>
彭真懷：今年2月28日，我給來自18個(gè)發(fā)展中國家的政府官員講中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。我談到了小城鎮(zhèn)在中國城鎮(zhèn)化當(dāng)中的優(yōu)先地位，并強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)可以供發(fā)展中國家參考和借鑒。為什么這樣說呢？從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系看，小城鎮(zhèn)是縣域經(jīng)濟(jì)的增長點(diǎn)，是承前啟后、承下啟上的“中樞”，是連接城鄉(xiāng)、工農(nóng)的基地。“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的核心是促進(jìn)農(nóng)民非農(nóng)化，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，加快解決“三農(nóng)”問題。所以，抓住小城鎮(zhèn)這個(gè)城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)，就抓住了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心環(huán)節(jié)。
從統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展看，小城鎮(zhèn)是農(nóng)村社會(huì)公共產(chǎn)品提供的基地和服務(wù)的載體。小城鎮(zhèn)相對有條件加強(qiáng)水利工程、能源、電力、生態(tài)環(huán)境建設(shè)，也相對有條件進(jìn)行通訊、信息、市場建設(shè)，從而構(gòu)建農(nóng)村發(fā)展的良好平臺(tái)。鑒于財(cái)力有限和農(nóng)村人口眾多的實(shí)際，農(nóng)村基礎(chǔ)教育、職業(yè)技術(shù)教育、科技推廣、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障等社會(huì)公共產(chǎn)品的供給不能不考慮地區(qū)差異。比較可行的做法是，在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)首先著手。
從統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展看，不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，其實(shí)集中表現(xiàn)在小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)發(fā)展水平上。南方發(fā)達(dá)地區(qū)的重點(diǎn)鎮(zhèn)，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)發(fā)展水平和服務(wù)功能實(shí)際上已超過了邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的地級市。要縮小區(qū)域發(fā)展差距，首先要提高小城鎮(zhèn)的發(fā)展水平。要統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，首先要統(tǒng)籌小城鎮(zhèn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
從統(tǒng)籌人與自然的關(guān)系看，只有小城鎮(zhèn)貫徹節(jié)約耕地、保護(hù)生態(tài)、資源利用、以人為本的方針，才能真正統(tǒng)籌人與自然的發(fā)展。在近幾十年內(nèi)，我國還不可能出現(xiàn)人口從城市向農(nóng)村的倒流，而只能是農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。抓住小城鎮(zhèn)發(fā)展，也就抓住了人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的主要環(huán)節(jié)。
從統(tǒng)籌國內(nèi)改革與對外開放看，小城鎮(zhèn)是農(nóng)副產(chǎn)品走向大城市、走向國際市場的窗口和平臺(tái)。以整個(gè)鎮(zhèn)和周邊的企業(yè)集群整體參與國際產(chǎn)業(yè)大循環(huán)，切入全球生產(chǎn)鏈的某一個(gè)環(huán)節(jié)，這已經(jīng)被證明是小城鎮(zhèn)發(fā)展的一條新路子。
記者：聽了您的這番話，我第一次感到小城鎮(zhèn)在新農(nóng)村建設(shè)中的作用是如此重要。這樣一個(gè)重要的問題，為什么一直未能引起足夠的重視呢？
彭真懷：你這個(gè)問題問得好，問到了根本上。事實(shí)上，能不能做到我上面說的五大統(tǒng)籌，關(guān)鍵在于能不能確立和實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀。農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村是弱勢地區(qū)，農(nóng)民是弱勢群體，這一點(diǎn)已被大家完全認(rèn)同。但解決“三農(nóng)”問題，需要以小城鎮(zhèn)為重要抓手，配套與之相關(guān)的整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)政策，時(shí)至今日尚未引起足夠的重視。農(nóng)業(yè)問題不能局限在農(nóng)業(yè)內(nèi)部解決，農(nóng)村問題不能局限在農(nóng)村內(nèi)部解決，農(nóng)民問題不能局限在農(nóng)民內(nèi)部解決。所以要“跳出三農(nóng)看三農(nóng)”——我們要解決農(nóng)業(yè)問題，就要大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；要解決農(nóng)村問題，就要促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展；要解決農(nóng)民問題，就要大量轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)事關(guān)科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)，小城鎮(zhèn)在科學(xué)發(fā)展觀框架中的功能定位，就是要提高承載能力，接受農(nóng)民自農(nóng)村向城鎮(zhèn)的就業(yè)轉(zhuǎn)移和居住轉(zhuǎn)移，成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民主動(dòng)城鎮(zhèn)化的重要載體。
實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)節(jié)點(diǎn)在優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)
記者：面對城鄉(xiāng)發(fā)展差距越拉越大的現(xiàn)實(shí)，很多人都同意把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。因?yàn)檫@個(gè)問題處理得不好，對于我們國家的長遠(yuǎn)發(fā)展是一個(gè)很大的隱患。您是怎么看的？
彭真懷：我同意這個(gè)判斷。以黨的十六大為標(biāo)志，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。從2003年黨中央明確提出“三農(nóng)”問題重中之重以來，連續(xù)強(qiáng)調(diào)了四次。現(xiàn)在又進(jìn)一步提出新農(nóng)村建設(shè)，目的是為國家的經(jīng)濟(jì)安全提供內(nèi)生的動(dòng)力和基礎(chǔ)，事關(guān)全面建設(shè)小康社會(huì)和現(xiàn)代化建設(shè)全局。
靠農(nóng)業(yè)的積累、農(nóng)民的貢獻(xiàn)和農(nóng)村的支持，我國建立了比較完整的國民經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化體系，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也日益強(qiáng)化，農(nóng)村發(fā)展越來越落后于城市。新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)重要戰(zhàn)略目標(biāo)，就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，從宏觀政策和體制上改變“重城市、輕農(nóng)村；先市民、后農(nóng)民”的做法，扭轉(zhuǎn) “城市象歐洲、農(nóng)村象非洲”的現(xiàn)狀。那么，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)節(jié)點(diǎn)在哪里呢？在小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)是“三農(nóng)”工作的物質(zhì)載體，是農(nóng)村精神文明建設(shè)的示范點(diǎn)，是億萬農(nóng)民安居樂業(yè)的家園，直接體現(xiàn)著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化、生態(tài)環(huán)境狀況、農(nóng)村面貌、農(nóng)民生活乃至農(nóng)村文明的總體水平。
記者：看得出來，您對小城鎮(zhèn)傾注了太多的關(guān)愛。那么，您認(rèn)為發(fā)展小城鎮(zhèn)對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的意義到底在哪里呢？
彭真懷：針對城鄉(xiāng)差別客觀存在的現(xiàn)狀，優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展至少有五個(gè)方面的推動(dòng)作用：一是有助于探索改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共財(cái)政、社會(huì)保障、教育衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施等管理體制和運(yùn)行機(jī)制，為農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步提供可靠的依托；二是有助于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場一體化，逐步消除對農(nóng)民進(jìn)城的體制和政策障礙，建立市場經(jīng)濟(jì)體制下新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)造有利條件，開通綠色通道；三是有助于引導(dǎo)農(nóng)民在小城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)民創(chuàng)造條件立農(nóng)成才、立鄉(xiāng)成才，特別是在外務(wù)工、有一技之長的農(nóng)民工，有利于他們回小城鎮(zhèn)建功立業(yè)，起到“火種”作用；四是有助于進(jìn)一步加強(qiáng)小城鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)，提高農(nóng)民的合作能力，有組織、有計(jì)劃、分期分批地定向培養(yǎng)小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)建設(shè)管理隊(duì)伍，依靠農(nóng)民自己的力量管理好小城鎮(zhèn)的環(huán)衛(wèi)、治安、精神文明等事務(wù)；五是有助于鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、志愿者積極參與到小城鎮(zhèn)建設(shè)中來，形成全社會(huì)共建新農(nóng)村的強(qiáng)大力量。
記者：您在今年2月18日參加“中國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略論壇”期間，與韓國新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)的發(fā)起人金杞載先生交換過意見，能請您談?wù)剢幔?/p>
彭真懷：我與金杞載先生在交換意見時(shí)，提到過這樣兩個(gè)問題：在工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)過程中，是否意味著會(huì)必然出現(xiàn)一個(gè)農(nóng)村發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的階段？是否要等到工業(yè)化水平達(dá)到一定程度后，才能有足夠的力量支持農(nóng)村的發(fā)展，解決城鄉(xiāng)收入差距過大的問題？韓國“新村運(yùn)動(dòng)”的經(jīng)驗(yàn)證明，只要采取有效的政策措施，城鄉(xiāng)收入差距拉大的現(xiàn)象是可以避免的。而且農(nóng)村的發(fā)展不僅不會(huì)延緩工業(yè)化進(jìn)程，反而能為工業(yè)化提供更大的市場和人力物力支持，進(jìn)而加快工業(yè)化、城市化進(jìn)程。把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展落到小城鎮(zhèn)這個(gè)點(diǎn)上，實(shí)際上就有了一個(gè)服務(wù)載體。引進(jìn)一個(gè)品牌企業(yè)、一所知名學(xué)校、一家特色醫(yī)院，建設(shè)一個(gè)特色市場等等，都可以成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的帶動(dòng)力和生長點(diǎn)。因此，小城鎮(zhèn)發(fā)展的成功與否，標(biāo)準(zhǔn)就是加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建設(shè)配套設(shè)施，創(chuàng)造必要的生產(chǎn)生活條件，增強(qiáng)對農(nóng)民就業(yè)、居住的承載力和吸引力。小城鎮(zhèn)先進(jìn)生產(chǎn)方式和先進(jìn)文化的聚集和對周邊農(nóng)村的輻射作用，不僅有助于增加農(nóng)民收入，從根本上改變大量的農(nóng)村人口固守農(nóng)業(yè)找飯吃的傳統(tǒng)格局，也為發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和思想動(dòng)力，對傳播先進(jìn)文化、現(xiàn)代科技知識(shí)和提高農(nóng)村文明程度以及農(nóng)民素質(zhì)具有重要作用，產(chǎn)生積極的影響。
優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)需要注意解決的五個(gè)問題
記者：您認(rèn)為在新農(nóng)村建設(shè)中優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)還存在哪些問題？有哪些薄弱環(huán)節(jié)需要引起注意？
彭真懷：近幾年來，小城鎮(zhèn)無論在數(shù)量上，還是在質(zhì)量上都有了長足的發(fā)展。全國的建制鎮(zhèn)由1997年的18402個(gè)，發(fā)展到2003年的20226個(gè)，數(shù)量增長了9.9%，再加上1.8萬個(gè)鄉(xiāng)集鎮(zhèn)，應(yīng)該說取得了很大的成績。但我們也應(yīng)該看到，小城鎮(zhèn)建設(shè)還存在一些不容忽視的問題，集中表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：
一、扶持政策缺乏協(xié)調(diào) 各級政府和有關(guān)部門支持小城鎮(zhèn)發(fā)展的積極性很高，但是扶植的政策措施協(xié)調(diào)性不夠，城市反哺農(nóng)村的力度不夠，沒有形成推動(dòng)小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的合力。由于缺乏有效的分類指導(dǎo)政策和措施，大中小城市的職能和目標(biāo)定位不夠明確，發(fā)展重點(diǎn)不突出，小城鎮(zhèn)建設(shè)相互攀比、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的問題比較嚴(yán)重。
二、規(guī)劃管理問題突出 小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃水平不高是一個(gè)非常普遍的問題，有的規(guī)劃已經(jīng)到期或即將到期，有的規(guī)劃科學(xué)性、可操作性不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面涉及較少。比較突出的問題是，省、市、縣、鎮(zhèn)各級規(guī)劃不銜接，規(guī)劃水平低，村莊布局散亂，規(guī)劃沒有權(quán)威性，缺少有效實(shí)施手段，自身規(guī)劃不合理等。
三、地方財(cái)政配套困難 小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和環(huán)境建設(shè)等與農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際需要相比，存在相當(dāng)大的差距，不能為農(nóng)村人口、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)的集中提供相對完善的條件。由于多種原因，目前大部分縣（市、區(qū)）還是“吃飯財(cái)政”，有的甚至是“討飯財(cái)政”。地方為了發(fā)展小城鎮(zhèn)，改善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施條件，千方百計(jì)爭取中央和省級項(xiàng)目。中央和省級項(xiàng)目爭取到了，但往往要求地方財(cái)政配套投入。為了完成項(xiàng)目投資，地方只好違心承諾，有的擠出吃飯錢搞配套，造成畸形投資，地方財(cái)政愈加困難。
四、管理體制改革滯后 小城鎮(zhèn)發(fā)展資金缺，本質(zhì)上是農(nóng)村金融體系制度弱。金融體系象毛細(xì)管一樣滲透到農(nóng)村，把錢收上來，但返回小城鎮(zhèn)用的是少數(shù)。這是一個(gè)制度和體制問題。小城鎮(zhèn)發(fā)展的傳統(tǒng)管理模式與市場經(jīng)濟(jì)不匹配，已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、財(cái)政體制改革和農(nóng)村稅費(fèi)減免的要求，也不能適應(yīng)這些改革所帶來的資金來源變化以及人、才、物管理模式的變化。
五、成長機(jī)制尚未形成 長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有被完全打破，有關(guān)小城鎮(zhèn)的行業(yè)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與國家制定的相關(guān)扶持政策不協(xié)調(diào)，發(fā)展思路不到位，社會(huì)資源利用不足。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主投資發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納就業(yè)的傳統(tǒng)模式發(fā)生了變化，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦企業(yè)、以工哺農(nóng)、以工興鎮(zhèn)的機(jī)制已經(jīng)衰退了，但是小城鎮(zhèn)新的成長機(jī)制還沒有形成。
當(dāng)然，造成問題的原因是非常復(fù)雜的。但這些問題不解決，勢必影響建設(shè)新農(nóng)村的全局，勢必影響大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的全局。建設(shè)新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中重大的歷史任務(wù)，以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)牽涉面廣，綜合性強(qiáng)，很多體制性的問題和難題有待于研究和突破。通過對這些困難和問題的探索解決，可以積累建設(shè)新農(nóng)村的有益經(jīng)驗(yàn)。
記者：聽說您通過一年多的實(shí)地考察調(diào)研，向黨中央、國務(wù)院提出了“建設(shè)新農(nóng)村背景下優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)的政策建議”，能透露一下具體內(nèi)容嗎？
彭真懷：在建設(shè)新農(nóng)村這個(gè)大背景下，我國小城鎮(zhèn)發(fā)展的總體思路應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定數(shù)量，提高質(zhì)量，先抓點(diǎn)，后推線，再擴(kuò)面。總的原則是32個(gè)字：突出重點(diǎn)，示范引路；規(guī)劃先行，因地制宜；政府支持，農(nóng)民為主；創(chuàng)新機(jī)制，形成合力。優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)不是為了做給人看的，而是要實(shí)現(xiàn)壯大小城鎮(zhèn)人口規(guī)模，提升帶動(dòng)周邊農(nóng)村發(fā)展能力的目標(biāo)，以便更好地發(fā)揮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的功能，使真正可以加快發(fā)展的小城鎮(zhèn)迅速成長。我在“政策建議”中提出的具體要點(diǎn)包括：支持全國重點(diǎn)鎮(zhèn)，發(fā)揮以點(diǎn)帶面示范效應(yīng)；整合小城鎮(zhèn)資源，形成城鄉(xiāng)一體工作格局；重視小城鎮(zhèn)規(guī)劃，突出資源節(jié)約環(huán)境友好；加大小城鎮(zhèn)投入，拓寬建設(shè)資金多種渠道；完善小城鎮(zhèn)功能，實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境逐步好轉(zhuǎn)；繁榮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建城鄉(xiāng)互動(dòng)產(chǎn)業(yè)格局；深化小城鎮(zhèn)體制改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展；推進(jìn)小城鎮(zhèn)村莊整治，提倡使用新型實(shí)用技術(shù)。
記者：您所設(shè)想的以小城鎮(zhèn)為抓手的新農(nóng)村建設(shè)，能簡單地描述一下遠(yuǎn)景嗎？
彭真懷：以小城鎮(zhèn)為重要抓手的新農(nóng)村建設(shè)，應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)是，到2020年，解決80%左右飲水不安全人口的飲水安全問題；85%以上的行政村和95%以上的建制鎮(zhèn)道路達(dá)到國標(biāo)規(guī)定的通達(dá)、硬化水平；60%以上的行政村面源污染、工業(yè)污染治理程度基本達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)；60%以上的行政村實(shí)現(xiàn)信息化、網(wǎng)絡(luò)化；80%的行政村和95%以上的建制鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)太陽光電能源、風(fēng)能、沼氣等多種形式的生活能源基本自給；60%以上的行政村住宅和80%以上的建制鎮(zhèn)有上下水設(shè)施，需要進(jìn)行污水處理的應(yīng)達(dá)到國家三級排放標(biāo)準(zhǔn)。在具體實(shí)施步驟上，建議2006年重點(diǎn)抓1%的小城鎮(zhèn)（約200個(gè)建制鎮(zhèn)）進(jìn)行試點(diǎn)，適時(shí)推廣試點(diǎn)典型經(jīng)驗(yàn)和做法，2007年全面啟動(dòng)。(記者:王東海)
|
