怎樣深化農村綜合改革 ———訪中國政策科學研究會副秘書長陳凡博士
今年中央一號文件強調，要全面深化農村改革，健全社會主義新農村建設的體制保障。對這項工作，文件做了翔實的論述和說明。那么，在建設新農村的實踐中我們如何認識理解，特別是如何全面深化農村改革呢？為此，記者采訪了中國政策科學研究會副秘書長陳凡博士。
深化農村改革是新農村建設的體制保障
陳凡接受記者采訪時說，在新農村建設過程中，促進農村經濟發展和不斷提高農民收入仍然是根本目標。在這一目標下，推進現代農業建設，用現代物質條件裝備農業，用現代科學技術改造農業，用現代經營方式發展農業和用現代發展理念指導農業，創造出具有中國特色的新型現代農業，是大力發展我國農村生產力的根本手段，也是社會主義新農村建設的基礎。同時，全面深化農村改革，不斷創新農村體制機制，消除一切阻礙我國農村生產力發展的深層次障礙，從根本上解決我國農村一系列深層次矛盾，則是為社會主義新農村建設提供堅強有力的體制保障。
陳凡長期關注農村綜合改革，并有較深入的研究。他說，全面深化我國農村改革，涉及到諸多領域：包括進一步深化以農村稅費改革為主要內容的農村綜合改革，加快推進農村金融改革，完善糧食流通體制改革，加快征地制度改革以及健全充滿活力的村民自治機制，進一步完善村務公開和民主議事制度，完善村民“一事一議”制度，健全農民自主籌資籌勞的機制和辦法等等。但是，新時期農村改革目標的重點是著力解決城鄉分割、城鄉之間要素分配不均、農村管理方式滯后等突出問題；著力建立城鄉互動、平等發展的有效機制；著力建立生產要素合理配置、產品有序流動的市場體系；著力建立職能明確、運轉高效的政府管理體制；全面增強農業、農村經濟發展的活力。
陳凡還特別強調，進一步深化以農村稅費改革為主要內容的農村綜合改革，是全面深化我國農村改革的一項重要內容。2006年在全國范圍取消農業稅，農村稅費改革進入了新的階段，此方面改革的重點將轉向以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政體制以及清理核算鄉村債務和開展化解鄉村債務試點工作等為主要內容的綜合配套改革。一方面要千方百計防止農民負擔反彈，另一方面要繼續發展農村的各項社會事業，兩者不可偏廢。這里關鍵是要解決好兩大問題：一是如何完善和構建全國的鄉村治理結構，包括行政管理和村民自治兩個系統；二是如何擴大公共財政覆蓋農村的范圍和領域，從制度上保證農民能夠均等地享有政府提供的公共產品和公共服務。
深化農村綜合改革的主要內容
農村綜合改革的主要內容有哪些呢？
陳凡介紹說，我們目前進行的農村綜合改革，主要有以下內容：
首先是積極穩妥地推進以鄉鎮機構為主的行政體制改革。這是鞏固稅費改革成果的關鍵。改革開放20多年來，我國已先后進行過三次全國范圍的鄉鎮機構改革。從2004年起，作為農村稅費改革的配套內容，已在部分地區部署了鄉鎮機構改革的試點工作。目前，全國已有17個省區市、157個縣、1953個鄉開展了試點工作。在總結試點工作經驗的基礎上，下一步鄉鎮機構的改革目標是：切實轉變鄉鎮政府職能，創新鄉鎮事業站所運行機制，精簡機構和人員，5年內鄉鎮機構編制只減不增。妥善安置分流人員，確保社會穩定。要按照強化公共服務、嚴格依法辦事和提高行政效率的要求，認真解決機構和人員臃腫的問題，切實加強政府社會管理和公共服務的職能。加快建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制。這里要強調的是，推進鄉鎮機構改革，不僅要在精簡機構、縮減編制和分流人員上下功夫，更重要的是轉變職能。鄉鎮職能應當盡可能減少直接跑項目、辦企業、搞經營，而應當更多地轉到制定發展規劃、搞好基礎建設、改善投資環境和提供公共管理和服務等方面上來。
其次是加快推進農村義務教育體制改革，教育是對人力資本的投資，能夠產生巨大的社會效益，國內外的相關研究成果表明，對初等教育投資具有更大的社會效益。在我國社會主義新農村建設中，大力提高農村義務教育水平，具有重大的長遠性、基礎性作用。但是當前我國農村義務教育發展面臨著嚴峻挑戰，突出地表現在以下兩個方面的問題：第一，農村中小學生上學困難和輟學等問題依然嚴重。據有關專家統計，僅2001年我國農村實際輟學人口數大約有200萬人，全國有5個省初中輟學率超過了3%。第二，現行財稅體制導致農村教育投入嚴重不足。按照目前的財稅體制，高等教育由中央和省市負責，農村義務教育由縣鄉負責。由于在財政資金分配上，上級政府權力分配大于下級政府，地方財力分配權力主要在省級和市級，縣鄉政府財權最小。在本級財政負擔本級教育支出的原則下，地方政府在教育經費分配上偏向高等教育和城市義務教育，農村義務教育得到省、市財政投入少。在財政收入向上集中和財政支出分配向城市傾斜的同時，一些地方還存在著將教育等社會負擔下放的傾向，一些地方在發展義務教育方面承擔的責任明顯不夠，省級財政用于農村義務教育的支出很少，農村義務教育投入基本上是由鄉鎮財政和農民負擔。
隨著農村義務教育規模的不斷擴大，義務教育的經費分擔責任集中在鄉和村兩級，投入重心過低，這不僅造成財力薄弱的鄉級政府無力發展農村經濟，而且向農民征收教育經費過多，也加重了農民的教育負擔。針對上述問題，今年中央一號文件明確提出了要加快農村義務教育體制改革，建立和完善各級政府責任明確、財政分級投入、經費穩定增長、管理以縣為主的農村義務教育管理體制，中央和省級財政要更多地承擔發展農村義務教育的責任，深化農村學校人事和財務等制度改革。具體說來，第一，要完善財政稅收體制改革和加強法制建設，調整國家在初等教育、中等教育和高等教育的財政支出結構，確保義務教育投入的優先政策。農村中小學教師工資由中央、省市和縣共同負擔，由縣統管，減輕鄉鎮財政負擔。第二，加大對農村地區和貧困地區的收入轉移支付力度，對貧困地區實行完全免費的義務教育。第三，將政府義務教育經費投入占義務教育總經費的比重由現在的60%提高到90%以上。結合農村稅費改革，設立一定比例稅收專門用于教育。第四，深化教育改革，提高農村義務教育的辦學質量和效益。通過建立教師聘用制度和教學質量監督機制，改革農村義務教育的用人制度和教師工資制度。建立教育投入的績效考核制度，將義務教育資金使用績效狀況作為任免、獎懲校長和教育主管干部的重要依據。采取有效措施鼓勵教師向艱苦地區流動，解決貧困地區優質教師數量不足等問題。
加快推進縣鄉財政體制改革
要進一步調整財政支出結構，逐步把不應該由農民負擔的公共支出列入財政支出范圍，不斷增加財政對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入。建立規范的財政轉移支付制度，加大對農村基層的財政支持和轉移支付力度。農業稅取消后，相當部分縣鄉失去了一個主體稅種，一些鄉鎮只能主要依靠上級財政的轉移支付來維持機構運轉，在制約其職能有效發揮的同時，也影響到了一級政府工作的主動性和積極性。因此，必須按照事權與財權統一的原則，適當調整縣鄉的事權，賦予其必要的財權，提高縣鄉財政的自我保障能力。有條件的地方，可以加快推進“省直管縣”財政管理體制和“鄉財縣管鄉用”財政管理方式的改革。
還有一點，就是要清理核實鄉村債務，2006年選擇部分縣(市)開展化解鄉村債務試點工作。農業稅全部取消以后，由于鄉村財務收入銳減，鄉村財稅體制的配套改革，鄉村還債能力會減弱，鄉村債務問題會大大凸顯出來。根據相關統計數據，全國縣鄉鎮政府顯性債務達4000億元，不包括村級債務在內，全國鄉鎮平均債務400萬元左右。因此，鄉村債務已成為制約我國農村經濟發展和社會進步的重要因素，直接影響著農村經濟發展和社會穩定。今年中央一號文件提出：“各地要對鄉村債務進行清理核實，2006年選擇部分縣(市)開展化解鄉村債務試點工作”，這是非常必要和及時的。關鍵是如何進行清理核實并且在試點工作中探索化解鄉村債務的具體措施。陳凡認為，一是要采取果斷措施，堅決遏制鄉村新的舉債行為，防止債務不斷增加。二是清理鄉村債務，鎖定基數，區分性質，歸類按計劃分步驟化解。三是對已形成的鄉村債務逐項核實，通過停息減債，清欠還債、拍賣抵債，增收還債等多種辦法化解。四是通過清理鄉村債權解決債務。對鄉村債權的處理，要具體情況區別對待，尤其對于鄉村所屬企業欠款，可以通過企業改制、整體拍賣、債務劃轉等多種方法清收；對外單位個人欠款，要按照“誰批準，誰負責、誰收回”的原則，落實收欠責任，限期還款。除農戶提留統籌及農稅尾欠等中央明確規定暫不清收的鄉村債權外，其他債權都應通過行政、法律等手段，及時清收，收回的欠款要優先用于鄉村債務清償。五是理順財政體制，加大鄉村財政轉移力度，增加基層可用財力。六是增加對農村的投入力度，對農村小康建設、普九達標、清理合作基金會等形成的歷史債務要鎖定數額，分年度調劑一定數額資金解決。七是努力發展壯大鄉村經濟實力，多渠道增加鄉村經濟收入，盤活存量固定資產，籌資償還債務。
陳凡深有感觸地說，化解鄉村債務是農村基層組織誠信建設的重要內容，是確保我國鄉村組織正常運轉的重要因素，必須積極穩妥地做好這項工作，才能真正鞏固農村稅費改革的重大成果，保證社會主義新農村建設的穩步推進。文/本報記者 孟憲江
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進一步深化以農村稅費改革為主要內容的農村綜合改革。2006年，在全國范圍取消農業稅。通過試點、總結經驗，積極穩妥地推進鄉鎮機構改革，切實轉變鄉鎮政府職能，創新鄉鎮事業站所運行機制，精簡機構和人員，5年內鄉鎮機構編制只減不增。
妥善安置分流人員，確保社會穩定。要按照強化公共服務、嚴格依法辦事和提高行政效率的要求，認真解決機構和人員臃腫的問題，切實加強政府社會管理和公共服務的職能。加快農村義務教育體制改革，建立和完善各級政府責任明確、財政分級投入、經費穩定增長、管理以縣為主的農村義務教育管理體制，中央和省級政府要更多地承擔發展農村義務教育的責任，深化農村學校人事和財務等制度改革。有條件的地方可加快推進“省直管縣”財政管理體制和“鄉財縣管鄉用”財政管理方式的改革。各地要對鄉村債務進行清理核實，2006年選擇部分縣(市)開展化解鄉村債務試點工作，妥善處理歷年農業稅尾欠，完善涉農稅收優惠方式，確保農民直接受益。
————摘自《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》
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