2006年7月29日上午，中國（海南）改革發展研究院在北京舉辦了題為“政府轉型與收入分配制度改革”的改革形勢分析會（第26次）。來自國家發改委、財政部、國務院發展研究中心、中國社科院、國家行政學院、清華大學等機構的20余位政府官員、知名專家學者出席了會議。
一、應對我國收入分配現狀進行客觀地分析和判斷
我國收入分配差距持續擴大，應當引起足夠重視。有專家指出，按照2002年的數據計算，我國居民收入基尼系數約為0.45，世界銀行公布的2005年的數據是0.47，都超過了國際上0.4的警戒線。即便是考慮到我國國土面積大，地區分割、城鄉分割這些因素，這樣的差距也應引起足夠重視。我國居民收入差距不斷擴大是在比較短的時間內形成的，并且進入了收入分配差距較大的國家行列。有專家指出，近些年我國收入差距擴大有失控趨勢。比如2003年、2004年出臺的一些政策，對調整利益關系的力度比較大，特別在農村，減免農業稅、種糧補貼等，但是整個社會的貧富差距并沒有縮小，仍然在拉大。
收入分配中平均主義和差距過大并存。有專家強調，應清醒地看到我國收入分配中的基本問題是平均主義和收入分配差距過大并存。平均主義本身也是一種不公，等于是干活干得多、干得好的人的收入隱性地轉移到了不好好干工作的人身上。平均主義明顯地存在于體制內，存在于國有企業，存在于公務員隊伍中。在計劃經濟時期，大學教授和一般的助教級差很大，行政干部的級差也很大，現在縮小了，這不利于調動積極性。在國有企業乃至整個國有經濟內部，特別是壟斷行業，總體來說平均主義沒有根本打破。平均主義在體制內沒有根本打破，不利于完善市場經濟。收入分配制度改革應當注意解決這個問題。
應區分收入分配差距中的合理與不合理因素。有專家指出，在初次分配領域，應肯定有相當大程度的收入差距是合理的，在改革發展過程中是可接受的，這些收入差距來自于自己的勞動、努力、才智，來自于市場經濟環境下的膽魄，等等。搞市場經濟，收入只要不違法，就應該承認，不能硬性地把收入定一個絕對數，高了就取締，壓下來。但是，對于壟斷因素，灰色收入，還有非法暴富，老百姓是不滿意的，我們要抓住這些問題來解決收入差距。
收入分配差距背后是利益關系的失衡。有專家認為，必須看到從20世紀90年代中期之后，收入分配差距擴大的狀況不斷惡化。在過去十幾年的時間里，收入分配中的受益者和受損者幾乎是不變的，說明這不是政策偶然失誤的結果，也不僅僅是制度的某些漏洞所造成的結果，其背后是不同利益群體的形成，以及在爭取利益能力上出現嚴重失衡。
應當及時控制收入分配差距擴大的趨勢。有專家指出，應關注收入分配制度改革背景的深刻變化。20世紀80年代，主要面臨平均主義問題，缺乏有效的激勵機制，適當地拉開收入差距，對經濟增長甚至對提高社會生活水平是有利的。但是，現在要看到，20世紀90年代中期之后，情況已經發生了重大變化，激勵機制已經基本形成，需求越來越成為經濟增長最主要的制約因素。在這種情況下，收入分配差距對經濟增長的制約和影響越來越大。如果收入分配差距持續擴大形成兩極分化，少數相對富裕的人有支付能力，但其需求已基本處于飽和狀態，大多數老百姓沒有支付能力，將使有效需求不足，制約經濟增長。貧富差距擴大失控，將危及社會和諧穩定。
二、充分估計和重視收入分配矛盾中的政府因素
收入差距擴大的趨勢失控，很大程度上緣于收入分配非規范化。有的專家指出，目前最大的問題，是收入和財富分配的嚴重非規范化。如果算一個大賬就會發現，我國一年創造的財富當中有相當一部分不知道通過什么途徑、什么渠道分到了誰的手里。我們不說它是黑錢、灰錢，至少這種分配不在有關機構的監控之下。在這種情況下，政府往往難以辨別窮人和富人，使得收入分配處于不可治理狀態。比如，政府同級別的官員在不同部門，其收入差距很大。一些政府公務員的實際收入遠高于工資帳面收入，是相當不正常的。
不能低估政府行為失范在收入分配不公中的影響。有的專家指出，許多收入分配不公與政府不規范地征用土地、搞城市拆遷密切相關，與政府對資源的控制，與行政因素造成的壟斷行業分配不公有關。特別是某些壟斷行業靠壟斷獲得的權益不是在減弱而是在增強，某些壟斷行業一方面在獲取壟斷地位，同時國家又在為其不正當的經營行為造成的風險買單。有的專家認為，政府與民爭利已是一個相當嚴重的問題。近些年來，我國收入分配格局發生了較大變化，其中行政費用大幅增長和向壟斷行業傾斜的現象比較突出。
政府履行公共服務職能不到位，在很大程度上拉大了收入分配差距。公共服務本身就是再分配。有的專家指出，我國政府仍然具有經濟建設型的特點，尤其是地方政府追求GDP的熱情遠高于搞公共服務的熱情。在缺乏相應的市場監督機制下，公共服務價格快速上漲，成為居民費用支出的重要負擔。缺乏相應的社會保障機制，嚴重降低了人們對社會分配的公平感與認同感。
稅收制度的逆向調節助長了收入分配不公。有的專家指出，稅收本身是一種再分配，可以在一定程度上緩解收入分配差距。但是我國的稅收常常是一種反向的調節。比如個人所得稅，工薪階層在城市分配中的收入約占三分之一，但其所承擔的個人收入所得稅在45%到75%之間。這說明，工薪階層和富人的收入差距，由于稅收的調解不是在縮小，而是有所擴大。
充分重視政府自身利益對收入分配改革的影響。有的專家指出，政府轉型是解決收入分配差距過大的關鍵性因素。目前政府自身利益化是一個突出問題，過度地追求地方利益、部門利益的現象普遍存在。政府要從經濟建設型轉為公共服務型，要從市場主體的角色中完全退出來。政府扮演決策者、管理者、執行者、監督者多重角色，如果自身作為直接的利益主體不退出的話，收入分配問題很難從根本上解決。有的專家指出，由制度、政策造成的收入分配不公，單位間、公職人員間的收入分配不公，也與政府密切相關。
三、用發展和改革的辦法解決收入分配領域的問題
用改革發展的眼光看待收入分配差距。有的專家認為，收入分配差距擴大是改革發展過程中必然出現的問題，要用改革發展的辦法來解決。有的外國學者說，一些中國學者經常構造一些國際警戒線嚇唬自己，值得深思。比如，我國還是一個城市化率比較低的國家，城鄉二元結構還很明顯，用全國城鄉統一的吉尼系數，與美國、日本等高度城市化的國家相比，吉尼系數的差距肯定很大；如果單純用城市吉尼系數相比，差距會小得多。因此，對一些指標是否達到了國際警戒線，要具體問題具體分析，要經得起推敲，避免產生誤導。
對“效率與公平”的關系要做具體研究。當前不要再簡單提“效率優先兼顧公平”的概念。有專家指出，“效率優先兼顧公平”是1993年時提出的，背景是與首先把“蛋糕”做大，讓一部分人、一部分地區先富起來的政策相配套。現在背景已經發生了變化，如果再提“效率優先兼顧公平”，先富起來的人、地區就會把公平放在兼顧的次要地位，這不適應現階段的要求。因此，不要再簡單提“效率優先兼顧公平”概念，要對此做深入的具體研究，以推動經濟社會協調發展。有專家指出，我國已經建立起了市場經濟框架，在這個框架之下，需要建立與之配套的利益均衡機制。事實上，即使市場經濟完善了，如果沒有這種利益均衡機制，市場機制對經濟社會生活的消極影響仍然會非常突出地表現出來。建立利益均衡機制，最重要的是形成不同的個人、不同的群體追求自己利益相對均衡的能力，以及相應的制度化安排。
優先解決老百姓關注的收入分配不公問題。有專家指出，由于市場化改革尚不到位，造成了初次分配領域的收入差距過大，對此必須引起高度重視。對體制外的外資經濟和民營經濟，人們爭論不大。老百姓不滿的多是壟斷行業，是國有企業內部的灰色收入，是非法暴富，要盡快解決這些問題。個體、私營、外資經濟要發展，必然要造成收入差距，這有利于打破平均主義，不打破平均主義“蛋糕”無法做大。
在初次分配領域要強調市場在資源配置中的基礎性作用。有專家指出，調節收入分配差距，要加快市場化改革，完善競爭的市場結構。完善的市場經濟不應當是具有強烈壟斷性質的市場，也不是利益集團干擾、扭曲的市場。政府調解收入分配的著力點在于維持、保護、完善競爭的市場結構，保障生產要素的自由流動，保證公平競爭。
充分發揮政府在緩解收入分配差距中的職責、作用。我國收入分配中的矛盾和問題是伴隨著市場化改革而產生的，但不能簡單地把問題歸結于市場化改革。解決收入分配差距問題，與政府直接相關，政府應承擔責任，公共服務不能過度市場化，政府要起主導作用。同時，也要發揮市場的作用，完善競爭的市場，促進生產要素充分流動，有利于縮小收入差距。還有的專家認為，應采取有效調解居民收入的稅收制度與稅收征管方式，更多地提供公共產品。在目前收入差距比較嚴重的情況下，更應當關注政策因素對不同收入群體所產生的影響。
四、以推進政府轉型為重點，實現收入分配制度改革的實質性突破
適應收入分配形勢變化，政府要有一個合理的政策導向。有專家指出，政府調節收入分配的政策有六個著力點：第一，保護合法收入，包括勞動與非勞動收入；第二，打擊和取締非法收入；第三，清理灰色收入；第四，努力提高低收入階層的收入；第五，逐步擴大中等收入群體；第六，妥善救助貧困、弱勢群體。
打破行政壟斷，推進要素市場化改革。有專家指出，在打破壟斷方面，至今還沒有實質性進展。當前必須高度關注生產要素的分配不公問題。我國人均資源相當于世界的三分之一到五分之一，導致的結果是土地、礦產資源等基本生產要素增值非常快。但是幾十倍、幾百倍的增值收益的分配是嚴重不公平的，普通老百姓難以合理地分享其中的收益。這些問題的產生是體制性因素造成的，不是所謂過度市場化的結果，恰恰反映了市場化改革不到位。
以完善財稅體制調節收入分配。有專家指出，現階段要特別注意收入分配和財產分布的互動關系。收入不同會引起財產占有不同，財產不均反過來又引起收入水平差距，兩者具有互動關系。現在股票、房地產等財產收入分布差距巨大，需要盡快把財產稅，如遺產稅、贈予稅、特別是不動產稅等提上日程。應當盡快實現整個稅收制度從累退變成累進。要盡快完善轉移支付制度，加快對農村和中西部落后地區的財政支持。
加快建立社會主義公共服務體制。有專家指出，當前收入分配領域的主要問題是政府的公共服務職能不到位。有專家認為，教育、醫療衛生、社會保障等領域，從根本上說還處于國有壟斷狀態。這些領域只是在收費環節市場化了，在供給環節并沒有市場化。有的專家指出，應當充分估計公共服務在緩解貧富差距中的重大作用。比如，教育的不平等對收入分配不平等有很大影響。應當從我國公共需求全面快速增長的客觀現實出發，在完善社會主義市場經濟體制過程中，加快建立社會主義公共服務體制。按照建立公共服務體制的基本要求，盡快推進“十一五”時期的政府行政管理體制改革，盡快實現由經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變。（苗樹彬、方栓喜整理）
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