景天魁：努力擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面
改革開放27年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在保持高速增長(zhǎng)的同時(shí)收入差距逐步拉大。從這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，實(shí)現(xiàn)以人為本、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，理順?lè)峙潢P(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展至關(guān)重要。
2005年12月10日、11日，眾多中外官員和專家學(xué)者等共300余人齊集海口，參加中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院“第56次中國(guó)改革國(guó)際論壇——政府轉(zhuǎn)型與社會(huì)再分配”，共同探討如何通過(guò)政府轉(zhuǎn)型來(lái)完善社會(huì)再分配，協(xié)調(diào)重大利益關(guān)系這一重大課題。
景天魁（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所）
摘要：擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面是一項(xiàng)緊迫任務(wù)。目前，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，最迫切的是要做好以下幾件事情：第一，盡快地把農(nóng)民工納入到社會(huì)保障體系中來(lái)。第二，失地農(nóng)民的社會(huì)保障。第三，靈活就業(yè)人員的社會(huì)保障。第四、在農(nóng)村普遍實(shí)行最低生活保障制度。擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面面臨許多實(shí)際困難，最主要的是思想認(rèn)識(shí)上的障礙。一些同志擔(dān)心：強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平，把資金用于社會(huì)保障，會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從世界范圍來(lái)看，至少說(shuō)證據(jù)不足，不是一條鐵律。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，適度增加對(duì)社會(huì)保障的投入，縮小貧富差距，給大多數(shù)人創(chuàng)造更多的發(fā)展機(jī)會(huì)和更大的發(fā)展空間，從而整體上提高國(guó)民素質(zhì)和能力，贏得經(jīng)濟(jì)和社會(huì)更加健康、更加協(xié)調(diào)、更可持續(xù)的發(fā)展。在目前階段，努力擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，建立低水平、廣覆蓋的社會(huì)保障體系，不僅有利于實(shí)現(xiàn)基本的社會(huì)公平，也會(huì)成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的可靠動(dòng)力。
關(guān)鍵詞：社會(huì)保障、覆蓋面、理論研究
一、擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面是一項(xiàng)緊迫任務(wù)
黨的十六屆五中全會(huì)對(duì)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)做出了全面部署，強(qiáng)調(diào)“要以擴(kuò)大就業(yè)、完善社會(huì)保障體系、理順?lè)峙潢P(guān)系、發(fā)展社會(huì)事業(yè)為著力點(diǎn)，妥善處理不同利益群體關(guān)系，認(rèn)真解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。”其中，完善社會(huì)保障體系作為一個(gè)重要的著力點(diǎn)，對(duì)于促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，形成和諧的社會(huì)關(guān)系具有重要作用。而在社會(huì)保障制度建設(shè)中，目前群眾要求最為強(qiáng)烈的是擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，將更多的社會(huì)成員特別是中低收入者納入社會(huì)保障體系。應(yīng)該承認(rèn)，多年以來(lái)，盡管我們做了很多努力，但社會(huì)保障的覆蓋面還是太窄，到目前為止，享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的只有1.6億人，納入醫(yī)療保險(xiǎn)體系的只有1.2億人，而失業(yè)保險(xiǎn)只能覆蓋8000萬(wàn)人左右。也就是說(shuō)，多數(shù)城鎮(zhèn)職工未能享有社會(huì)保險(xiǎn)，而廣大農(nóng)民則基本上被排斥在社會(huì)保障體系之外。這種情況造成了嚴(yán)重的社會(huì)不公平，并且已經(jīng)成為社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的隱患。“十一五”規(guī)劃明確提出要增加財(cái)政的社會(huì)保障投入，提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌層次，加強(qiáng)社會(huì)福利事業(yè)和社會(huì)救助體系建設(shè)，特別是首次明確要求要“認(rèn)真解決進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì)保障問(wèn)題”，“有條件的地方要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”。這些重要措施將對(duì)加速擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面起到重要作用。
二、擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面的幾個(gè)重點(diǎn)
目前，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，最迫切的是要做好以下幾件事情：
第一，盡快地把農(nóng)民工納入到社會(huì)保障體系中來(lái)。從和諧社會(huì)建設(shè)，從社會(huì)穩(wěn)定的角度來(lái)看，農(nóng)民工的問(wèn)題要予以高度重視。農(nóng)民工進(jìn)城以后，他們和城里人天天一起生活，很多農(nóng)民工和城里人同工但是沒(méi)有一樣的待遇，這種不公平感就會(huì)特別真切。有相當(dāng)一部分農(nóng)民工在城市已經(jīng)工作十多年了，有了比較穩(wěn)定的工作和收入，但是由于我們制度方面的限制，長(zhǎng)期不能夠把他們納入到社會(huì)保障體系里來(lái)。這里有許多問(wèn)題需要研究，主要是社會(huì)身份問(wèn)題，也有其他一些具體問(wèn)題。現(xiàn)在，有些地方已經(jīng)做了一些探索，效果也不大一樣，比如，上海市搞了一套制度，也有些地方搞了些類似上海的制度；大連市搞了一套制度，也有些地方搞了些類似大連的制度。基本區(qū)別就在于是專為農(nóng)民工設(shè)計(jì)一個(gè)不同的制度，還是把他們納入現(xiàn)有的城市社會(huì)保險(xiǎn)制度。上海是完全搞了一個(gè)不同標(biāo)準(zhǔn)的、不同繳費(fèi)辦法的、不同給付辦法的專門面向農(nóng)民工的制度，有它好的方面，也有需要完善的方面，最大的一個(gè)問(wèn)題就是最后一次性給付，在他離開上海以后還能不能起到社會(huì)保障作用，超出社會(huì)保障用途的危險(xiǎn)很大。所以，農(nóng)民工社會(huì)保障的制度還需要配套和完善。
第二，失地農(nóng)民的社會(huì)保障。2002年至2004年初不到兩年的時(shí)間里，我國(guó)工業(yè)化和城市化的過(guò)程中征地5600萬(wàn)畝，4000多萬(wàn)農(nóng)民失去土地。到現(xiàn)在失去土地的農(nóng)民不會(huì)少于5000萬(wàn)人。這么一批人，特別是一些年齡較大的農(nóng)民，就業(yè)很難，社會(huì)保障問(wèn)題就非常迫切。這兩年上訪告狀的群體一部分就是失地農(nóng)民，其中一個(gè)重要原因就是社會(huì)保障問(wèn)題解決得不好。從全國(guó)來(lái)看，浙江省有一些地方解決得比較好，對(duì)農(nóng)民實(shí)行了比較全面的社會(huì)保障，標(biāo)準(zhǔn)也還比較符合當(dāng)?shù)乩习傩盏幕旧钚枨蟆５菑娜珖?guó)來(lái)講，這方面還缺乏比較規(guī)范的制度安排，還處在探索的過(guò)程中。
第三，靈活就業(yè)人員的社會(huì)保障。在靈活就業(yè)人員中，一部分是下崗失業(yè)職工到個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)就業(yè)，或者打零工、小時(shí)工等，收入不固定、工作單位不固定。這幾年出現(xiàn)了一些新的情況，就是一部分大學(xué)生，一部分文化水平、技能水平比較高的在信息產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)就業(yè)的人員，也采取了靈活就業(yè)的方式，某種程度上是志愿的，某種程度上也不大志愿。總而言之，靈活就業(yè)人員群體內(nèi)部差別很大。現(xiàn)在的主要問(wèn)題就是靈活就業(yè)的方式和我們?cè)瓉?lái)固定的社會(huì)保障模式之間發(fā)生了矛盾。靈活就業(yè)人員的收入有時(shí)多，有時(shí)少，有時(shí)有，有時(shí)沒(méi)有，不大能夠連續(xù)地按照固定的比例繳費(fèi)。我們?cè)瓉?lái)的社會(huì)保障制度主要是面向國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)有固定工作固定收入能夠連續(xù)繳費(fèi)的人群。所以對(duì)待靈活就業(yè)人員如何設(shè)計(jì)更好的、更加靈活的制度，也是一個(gè)比較迫切的問(wèn)題。
第四、能不能在農(nóng)村普遍實(shí)行最低生活保障制度？我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)二元體制，好像形成了思維定式，8億農(nóng)民，收入很低，搞得起嗎？看來(lái)需要好好算算賬，在全國(guó)農(nóng)村搞最低生活保障，到底需要花多少錢？農(nóng)民的基本生活需要和城里人不一樣，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)可以低一些。這兩年有一個(gè)經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家人口計(jì)生委在部分農(nóng)村給那些當(dāng)年帶頭搞計(jì)劃生育而后來(lái)沒(méi)有子女的孤寡老人發(fā)放生活補(bǔ)貼，一年600元，每月50元，就可以解決基本生活問(wèn)題。從一些地方實(shí)行最低生活保障的經(jīng)驗(yàn)看，還可以再低些。因?yàn)檗r(nóng)民有承包地，可以種點(diǎn)糧食、蔬菜，從補(bǔ)差來(lái)看，各地農(nóng)村也有差別，平均起來(lái)，實(shí)際補(bǔ)差每個(gè)貧困人口一年100-200元就可以了。亞洲開發(fā)銀行認(rèn)為有27億元就夠了。這是按農(nóng)村貧困人口是2700萬(wàn)計(jì)算的。那么，即使多算一點(diǎn)，標(biāo)準(zhǔn)再高一點(diǎn)，54億元或者再多一點(diǎn)就可以解決農(nóng)村貧困人口的基本生活問(wèn)題。所以，農(nóng)村最低生活保障制度不是可不可以實(shí)行的問(wèn)題，實(shí)際上有些省已經(jīng)搞起來(lái)了。
三、擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面的重中之重
擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面已經(jīng)強(qiáng)調(diào)了多年，之所以還需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，是因?yàn)檫@項(xiàng)工作雖然面臨許多實(shí)際困難，但最主要的還是思想認(rèn)識(shí)上的障礙。消除對(duì)擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面的思想障礙，是當(dāng)前工作的重中之重。一些同志擔(dān)心：強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平，把有限的資金用于搞社會(huì)保障以及其他社會(huì)事業(yè)，會(huì)不會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，降低發(fā)展的活力？這個(gè)問(wèn)題既是關(guān)于公平與效率關(guān)系的一個(gè)實(shí)際問(wèn)題，也觸及到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)保障之間的關(guān)系問(wèn)題。現(xiàn)在我們講，要建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，這是我們總結(jié)了許多國(guó)家特別是福利國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)所得到的一個(gè)正確結(jié)論。但是，這還是一個(gè)原則性的結(jié)論，那么，到底什么樣的社會(huì)保障水平是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的？如果說(shuō)高福利、高稅收、高工資會(huì)導(dǎo)致降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，那么，是不是只要把錢花在社會(huì)保障上，而不是用于投資辦企業(yè)和其他賺錢的活動(dòng)，就一定會(huì)降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力？是不是只有拉大差距才能激發(fā)活力？是不是差距越大活力就越強(qiáng)？是不是只要一縮小差距就必然降低活力？
多年來(lái)，我們一提福利國(guó)家，總是說(shuō)福利國(guó)家的社會(huì)保障“從搖籃到墳?zāi)埂倍急Ｆ饋?lái)，社會(huì)活力怎么怎么減弱了。這問(wèn)題不能說(shuō)不存在，高福利政策確實(shí)存在種種弊病。但是如果從另外一個(gè)方向考慮一下，為什么那些福利國(guó)家直到現(xiàn)在福利水平?jīng)]有太多的降低，社會(huì)仍然保持相當(dāng)?shù)幕盍Γ扛＠潭茸罡叩谋睔W國(guó)家，并不是如我們?cè)瓉?lái)想象的那樣是等到富裕起來(lái)以后才開始講公平，盡管他們大幅度地提高福利水平確實(shí)是在相對(duì)比較富裕以后的事，但是，他們?cè)诮?jīng)濟(jì)起飛之前，特別是在經(jīng)濟(jì)起飛的同一過(guò)程之中，就始終如一地強(qiáng)調(diào)公平，把實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平確定為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最高目的，從而建立了完善的社會(huì)保障體系。當(dāng)英國(guó)的撒切爾夫人大量地削減社會(huì)福利的時(shí)候，北歐的社會(huì)民主黨以及其他相繼執(zhí)政的政黨仍然基本堅(jiān)持和延續(xù)了原來(lái)的社會(huì)政策——社會(huì)公平的政策。大家看一看諾基亞、愛立信這樣的公司，就知道象芬蘭、挪威、瑞典那些國(guó)家，人口不多，社會(huì)活力是相當(dāng)強(qiáng)的，教育水平非常高，懶漢不能說(shuō)沒(méi)有，但社會(huì)的發(fā)展相當(dāng)均衡。所以，認(rèn)為只有無(wú)限制地?cái)U(kuò)大差距，才能夠激發(fā)社會(huì)的活力，只要一講究公平，就一定會(huì)減少活力；認(rèn)為社會(huì)保障支出只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)，是為取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不得不支付的社會(huì)成本，這樣的認(rèn)識(shí)，從總體上講，從世界范圍來(lái)看，至少說(shuō)證據(jù)不足，不是一條鐵律。
從我國(guó)的情況來(lái)看，當(dāng)然，我們以往20多年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入差距的拉大處于同樣一個(gè)歷史過(guò)程，我們可以假設(shè)收入差距拉大和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間有一定的相關(guān)性。但這一點(diǎn)不能說(shuō)得太絕對(duì)。20世紀(jì)80年代中期，農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制發(fā)揮出明顯的制度績(jī)效，農(nóng)業(yè)增收，城鄉(xiāng)差別大概1.8：1；當(dāng)時(shí)的基尼系數(shù)也沒(méi)有超過(guò)0.3,都還處于比較合理的區(qū)間，而那時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力也比較強(qiáng)。況且，相關(guān)性并不等同于因果關(guān)系，更不等于說(shuō)一個(gè)是另一個(gè)的根本原因。更何況，相關(guān)有正負(fù)之分，我們也要看到我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)成本越來(lái)越高。按照世界銀行的研究，如果計(jì)算經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境成本，那么我國(guó)2001年的環(huán)境損失可能超過(guò)10%的GDP，真實(shí)的GDP可能是負(fù)值(世界銀行：2001年世界發(fā)展報(bào)告)，此說(shuō)如何，姑且不論。我們可以研究一下經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)的社會(huì)成本，社會(huì)成本的支付這些年是越來(lái)越高。關(guān)于社會(huì)成本,這里舉一個(gè)例子。我們可以研究一下，上世紀(jì)80年代發(fā)案率是多少，現(xiàn)在的發(fā)案率是多少？80年代的警力，包括警察、公安人員是多少？現(xiàn)在是多少？這個(gè)增長(zhǎng)的幅度是否達(dá)到或者超過(guò)了9%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指數(shù)？這很容易計(jì)算。有的省20世紀(jì)90年代以來(lái)的發(fā)案率增長(zhǎng)速度達(dá)20%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出它的GDP的增長(zhǎng)率，有的甚至高出2倍以上。其中群體事件從1993年到2003年的10年間增長(zhǎng)6倍。這還是僅僅舉了社會(huì)安全這樣一個(gè)指標(biāo)。社會(huì)成本還包括很多指標(biāo)。所以，現(xiàn)在，我們是需要認(rèn)真地研究一下收入差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距拉得過(guò)大的社會(huì)含義，這里不是說(shuō)不要差距，不是說(shuō)重新拉平，但是不論在理論上還是實(shí)踐上，可能并且應(yīng)該存在一種適當(dāng)?shù)牟罹啵c社會(huì)公平之間可以達(dá)成相對(duì)均衡，我們要找到這個(gè)均衡的關(guān)系。
社會(huì)保障制度在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平方面是一項(xiàng)成本最小而效益最大的制度。眼前的一個(gè)例證是城市最低生活保障制度的建立及其社會(huì)作用。20世紀(jì)90年代后期的企業(yè)改革，幾千萬(wàn)職工下崗失業(yè)，一時(shí)間形成失業(yè)“洪水”，為解燃眉之急，各級(jí)財(cái)政加大投入，中央財(cái)政1999年出資23億元，2000年翻一番46億元，2001年再翻一番達(dá)到92億元，此后陸續(xù)增加，每年保持在一百多億元的規(guī)模，加上地方財(cái)政的配套資金，迅速建立起城市最低生活保障制度。這項(xiàng)制度這些年的實(shí)際效果是非常好的。
關(guān)于社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，現(xiàn)在大家都肯定社會(huì)保障可以有助于保持社會(huì)穩(wěn)定，從而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造有利的外部環(huán)境，這當(dāng)然是對(duì)的。但是，這是否意味著社會(huì)保障只是為取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不得不支付的社會(huì)成本，而它本身卻只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)？是不是存在著這樣一種社會(huì)保障制度，這樣一種社會(huì)保障水平，它至少在某一個(gè)時(shí)期或階段，可能不僅為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供外部條件，還可能成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力？
是不是縮小差距一定就會(huì)降低活力呢？也不能簡(jiǎn)單這么說(shuō)。不適當(dāng)?shù)乜s小差距，搞平均主義，是會(huì)降低活力。但是，在差距已經(jīng)很大的情況下，適當(dāng)?shù)乜s小差距，可以給那些最需要社會(huì)支援的人提供發(fā)展的機(jī)會(huì)和可能。很多研究都證明，用于基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療的費(fèi)用，它的收益率，它的社會(huì)效益是最高的。比如100元錢，花到窮人身上，解決他的基本的生存和發(fā)展問(wèn)題，比用于富人的奢侈性消費(fèi)，它的社會(huì)效益要大幾十倍、上百倍。一個(gè)上不起學(xué)的孩子，如果每月給他提供幾十塊錢，他就能上學(xué)，對(duì)他本人的成長(zhǎng)以及將來(lái)對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)，作用難以估量。許多研究得出的結(jié)論都是共同的：可持續(xù)發(fā)展的最深厚、最可靠的源泉是投資于教育，尤其是基礎(chǔ)教育。而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的最有效、最可靠的措施也是發(fā)展教育。再一個(gè)，就是投資于公共衛(wèi)生和醫(yī)療。當(dāng)然，同樣明顯的是，如果要抓到眼前的利益，而不計(jì)后果的話，那么，對(duì)GDP的增長(zhǎng)見效最快的是投資于小水泥、小煤礦之類，而用于社會(huì)保障、教育和健康的投資見效慢，收益長(zhǎng)。這里就涉及到政績(jī)觀的問(wèn)題了。
總之，用來(lái)解決公平問(wèn)題的社會(huì)投入的效益，比用來(lái)繼續(xù)拉大差距的邊際效益是完全相反的。在理論上，在實(shí)踐上，沒(méi)有理由認(rèn)為只要是搞點(diǎn)扶貧、搞點(diǎn)社會(huì)保障，或者搞點(diǎn)公平分配、縮小點(diǎn)差距，就一定會(huì)降低經(jīng)濟(jì)活力。恰恰相反，最近以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，在公共投入方面采取強(qiáng)有力的舉措，加大對(duì)社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育的投入，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅收到了非常好的社會(huì)效益，也收到了很好的經(jīng)濟(jì)效益，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持健康、快速發(fā)展就是明證。
總之，存在著這樣一種循環(huán)：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，適度增加對(duì)社會(huì)保障的投入，縮小貧富差距，給大多數(shù)人創(chuàng)造更多的發(fā)展機(jī)會(huì)和更大的發(fā)展空間，從而整體上提高國(guó)民素質(zhì)和能力，贏得經(jīng)濟(jì)和社會(huì)更加健康、更加協(xié)調(diào)、更可持續(xù)的發(fā)展。
本文的結(jié)論是：在目前階段，努力擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，建立低水平、廣覆蓋的社會(huì)保障體系，不僅有利于實(shí)現(xiàn)基本的社會(huì)公平，也會(huì)成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的可靠動(dòng)力。
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