更大程度發揮市場配置資源的作用
——國土資源部政策法規司負責人就
《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》
答記者問
9月28日，國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》（國土資源部39號令）出臺，土地市場制度建設再次邁出重要步伐，國有建設用地使用權出讓將隨之發生重大變化。
39號令與11號令什么關系，賦予國有建設用地使用權出讓哪些新規定，將對土地資源的配置產生哪些影響，就這些備受關注的問題，記者采訪了國土資源部政策法規司負責人。
記者：眾所周知，39號令是在《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》即國土資源部11號令基礎上修改而成，兩者之間是什么關系？
負責人：國土資源部2002年發布實施的11號令，對國有土地使用權招標拍賣掛牌出讓的原則、范圍、實施程序進行了明確規定，其確立的公開、公平、公正的市場經濟原則和具體的操作程序，被實踐證明是行之有效的，也被社會廣泛認同。
這次修改的總體思路是：保持11號令的總體框架和主要內容不變，著重對與《物權法》有關的內容進行修改完善，同時針對11號令在實施過程中存在的突出問題，完善相關條款。可以說，與部11號令相比，新發布的39號令，進一步擴大了招標拍賣掛牌的范圍，更充分體現了公開、公平、公正的市場經濟原則，更有利于形成資源配置的價格形成機制，更大程度上發揮市場配置土地資源的基礎性作用。
記者：11號令實施5年來，土地市場發生了哪些變化？
負責人：2002年5月9日，國土資源部發布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土資源部11號令），自2002年7月1日起施行。近年來，國土資源部認真貫徹落實11號令，狠抓招標拍賣掛牌出讓制度建設，嚴格紀律規定，加強專項執法監察，嚴肅查處違法違紀行為，工作取得明顯成效。
一是各地普遍建立了經營性土地招標拍賣掛牌出讓制度，商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性土地，全面實行了招拍掛出讓。
二是招標拍賣掛牌出讓程序進一步細化，操作行為更加規范。2006年6月，國土資源部發布實施了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范》，《規范》依據部11號令和其他相關法律法規，從程序上、技術標準上和可操作性上，對招標拍賣掛牌出讓作了進一步的細化和規范。
三是國有土地招標拍賣掛牌出讓的比例明顯提高。全國招拍掛出讓土地的面積和價款從2001年的0.66萬公頃、492億元，提高到2006年的6.65萬公頃、5492億元，分別提高了9倍和10.2倍。
記者：這次作重大修改是基于什么考慮？
負責人：2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發［2004］28號）明確要求：“除按現行規定必須實行招標、拍賣、掛牌出讓的用地外，工業用地也要創造條件逐步實行招標、拍賣、掛牌出讓?！?006年，《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發［2006］31號）進一步明確要求：“工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓?！?/p>
而且，2007年3月16日，新頒布的《中華人民共和國物權法》對土地招標拍賣掛牌范圍進行了明確規定：“工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓?！惫I用地招標拍賣掛牌出讓由國家政策上升到法律規定。同時，《物權法》明確建設用地使用權是物權的一種形式，可以分層分別在土地的地表、地上或者地下設立。土地使用權不再是一個平面概念，而是一個空間概念。鑒于《物權法》擴大了部11號令關于國有土地招標拍賣掛牌出讓的范圍，明確了建設用地使用權可以分層設立等，為落實《物權法》，及時修訂完善11號令，十分必要。
記者：那么，39號令主要在哪些方面對11號令進行了修訂？
負責人：主要從五個方面作了修訂：一是將工業用地納入招標拍賣掛牌出讓的范圍，二是明確建設用地使用權可以分層出讓，三是將土地使用權修改為建設用地使用權，四是進一步明確掛牌出讓截止問題，五是進一步規范出讓金繳納和建設用地使用權證書發放。
記者：最主要的變化是修訂了國有建設用地招拍掛出讓的范圍，39號令是如何規定的？
負責人：11號令建立了經營性土地使用權實行招標拍賣掛牌出讓制度，《物權法》肯定了這一制度，并在第137條規定：“工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓”。為此，部39號令將工業用地納入了招標拍賣掛牌的范圍，規定工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。同時明確，工業用地包括倉儲用地，但不包括采礦用地。工業用地實行招標拍賣掛牌出讓，對于建立完善土地市場機制，更大程度地發揮市場配置資源的基礎性作用，具有重要意義。
記者：與《物權法》有關的修改還有哪些地方？
負責人：《物權法》除了規定工業用地要以招拍掛方式出讓外，還在第136條規定，建設用地使用權可以分層設立，分別在土地的地表、地上或者地下設立。也就是說，建設用地使用權的設立，是一個空間概念，同一塊建設用地，可以設立多種使用權。因此，39號令也作出規定，在中華人民共和國境內以招標、拍賣或者掛牌出讓方式在土地的地表、地上或者地下設立國有建設用地使用權的，適用本規定。
記者：39號令對掛牌出讓截止期限的規定更加明確，是出于什么考慮？
負責人：11號令第19條對“掛牌出讓期限截止”時可能發生的情況作了具體規定，目的是保證充分競爭，防止競買申請人利用時間差規避他人競買。但是，各地在掛牌出讓實踐中，對該條款的理解不一致，產生了一些糾紛。
為避免糾紛和理解混亂，39號令對掛牌出讓截止的內容重新進行了明確，規定：“掛牌截止應當由掛牌主持人主持確定。掛牌期限屆滿，掛牌主持人現場宣布最高報價及其報價者，并詢問競買人是否愿意繼續競價。有競買人表示愿意繼續競價的，掛牌出讓轉入現場競價，通過現場競價確定競得人；掛牌主持人連續三次報出最高掛牌價格，沒有競買人表示愿意繼續競價的，掛牌主持人宣布掛牌活動結束?！?/p>
記者：在規范出讓價款繳納方面，39號令也有重大變化，請您具體談談。
負責人：11號令第23條明確規定，受讓人依照國有土地使用權出讓合同約定繳清全部出讓金后，依法申請辦理土地登記，領取土地使用權證書，取得土地使用權。實踐中，一些地方存在受讓人未繳清全部出讓金但分割取得建設用地使用權證書的情況。為規范出讓管理，防止欠繳出讓金，39號令對未繳清出讓金而發放建設用地使用權證書的情況進行了重新明確，規定受讓人依照國有建設用地使用權出讓合同的約定付清全部土地出讓價款后，方可申請辦理土地登記，領取國有建設用地使用權證書。未按出讓合同約定繳清全部土地出讓價款的，不得發放國有建設用地使用權證書，也不得按出讓金繳納比例分割發放國有建設用地使用權證書。 （劉振國）
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