二、指導思想、原則與目標
（一）指導思想
以科學發展觀為指導，以加快實現環境保護工作歷史性轉變為契機，以維系自然生態系統的完整和功能、促進人與自然和諧為目標，實施分區分類指導，重點抓好自然生態系統保護與農村生態環境保護，控制不合理的資源開發和人為破壞生態活動。加強生態環境質量評價，提高監督管理水平，為全面建設小康社會提供堅實的生態安全保障。
（二）基本原則
1、預防為主，保護優先
堅持預防為主的方針，通過經濟、社會和法律手段，落實各項監管措施，規范各種經濟社會活動，防止造成新的人為生態破壞，對生態環境良好或經過恢復重建之后的生態系統進行有效保護。同時，要堅持治理與保護、建設與管理并重，使各項生態環境保護措施與建設工程長期發揮作用。
2、分類指導，分區推進
我國地域差異顯著，各地自然生態環境條件、社會經濟發展水平和面臨的生態環境問題各不相同，需要因地制宜采取相應對策和措施，分區、分階段有序開展工作。結合國家四類主體功能區的劃分，引導各省優化資源配置與生產力空間布局，按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的不同發展要求，在發展經濟的同時，切實保護生態環境。
3、統籌規劃，重點突破
生態環境問題成因復雜，許多歷史遺留問題難以在短期內解決，必須進行近遠期、部門間、城鄉間的統籌考慮和規劃。優先抓好對全國有廣泛影響的重點區域和重點工程，力爭在短時期內有所突破，取得成功的經驗后，通過制定相關政策予以推廣，形成規模效應。
4、政府主導，公眾參與
生態保護是公益事業，政府應發揮主導作用，制定相關的法規、標準、政策和規劃，在一些重要流域與區域由政府主導實施保護和建設。同時，生態環境與每個人息息相關，須建立和完善公眾參與的制度和機制，鼓勵公眾參與生態環境保護活動。
（三）工作目標
1、總體目標
到2010年，生態環境惡化趨勢得到基本遏制，部分地區生態環境質量有所改善；重點生態功能保護區的生態功能基本穩定，自然保護區、生態脆弱區的管理能力得到提高，生物多樣性銳減趨勢和物種遺傳資源的流失得到有效遏制；基本摸清全國土壤環境污染狀況，初步解決農村“臟、亂、差”問題，重點區域農村面源污染、規?；笄蒺B殖污染防治措施得到有效落實；省、市、縣、鄉鎮和村相應級別的生態示范創建活動深入開展，資源開發活動的生態保護監管能力進一步加強，公眾生態保護意識得到提高，生態保護法律法規體系進一步完善，為人們在良好的環境中生產、生活提供堅實的生態安全保障。
2、具體目標
（1）區域生態保護：完善《全國生態功能區劃》，建設22個國家重點生態功能保護區和一批地方生態功能保護區；建設88個規范化國家級自然保護區。全面開展區域生態環境質量評價工作，建立評價結果定期公布制度。
（2）生態保護監管：資源開發和建設項目嚴格執行環境影響評價和“三同時”制度，建立全過程監管體系，加大生態破壞行為的查處力度，生態破壞的恢復治理率得到提高。生物安全管理和履約能力得到強化，生態脆弱區管理得到加強。
（3）農村污染防治：實施《農村小康環保行動計劃》，開展農村環境綜合整治，村莊環境綜合整治率大于20%。
（4）土壤污染防治：基本摸清全國土壤環境污染狀況，選取典型區建設土壤污染治理示范工程。
（5）生態示范創建：全國開展生態省建設的省份達到15個左右，建成并命名15個左右生態市（縣），創建400個國家級環境優美鄉鎮和8000個生態村。
三、重點領域及主要任務
（一）深化自然生態保護工作
1、完善全國生態功能區劃
進一步完善國家及地方生態功能區劃，確定不同地區的生態環境承載力和主導生態功能，作為科學劃分四類主體功能區的重要依據，指導生態保護工作分區、分級、分類有序開展，科學、合理地指導自然資源開發和產業布局，推動經濟社會與生態環境保護協調發展。
結合各地生態敏感性、資源環境承載力，以及經濟社會發展強度和潛力等因素，明確優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區環境管理的基本要求。在環境容量有限、自然資源供給不足而經濟相對發達的地區實行優化開發，堅持環境優先，大力發展高新技術，優化產業結構，加快產業和產品的升級換代，率先完成排污總量削減任務，做到增產減污。在環境仍有一定容量、資源較為豐富、發展潛力較大的地區實行重點開發，加快基礎設施建設，科學合理利用環境承載能力，推進工業化和城鎮化，嚴格控制污染物排放總量，做到增產不增污。在生態環境脆弱的地區和重要生態功能保護區實行限制開發，在堅持保護優先的前提下，合理選擇發展方向，發展特色優勢產業，確保生態功能的恢復與保育，逐步恢復生態平衡。在自然保護區和具有特殊保護價值的地區實行禁止開發，依法實施保護，嚴禁不符合規定的開發活動。在國家主體功能區劃分基礎上，開展省級功能區劃分工作，為生態保護與監管提供依據。
2、推動重點生態功能保護區建設
實施《國家重點生態功能保護區規劃》，遵循“先急后緩，由點到面”、“分類指導、分區推進”的基本原則，分期分批開展保護和建設。通過生態功能保護與恢復項目、產業引導和社區共管示范項目以及監管能力建設工程的組織實施，使這些區域主導生態功能得到保護和逐步恢復。
初步建立生態功能保護區管理體制和運行機制。建立由政府組織、相關部門分工負責的生態功能保護區建設和管理協調機制，建立和完善各級、各部門領導任期目標責任制。
在重要水源涵養區、洪水調蓄區、防風固沙區、水土保持區及重要物種資源集中分布區，優先建立22個國家重點生態功能保護區和一批地方生態功能保護區。
3、提高自然保護區建設和管理水平
實施《全國自然保護區發展規劃》，提高自然保護區的管護能力與建設水平，推動自然保護區由“數量規模型”向“質量效益型”轉變。
科學規劃自然保護區布局，加強對新建自然保護區的指導，在尚未得到有效保護的典型生態系統、國家重點保護野生動植物集中分布區域及自然遺跡地，優先建立自然保護區，逐步形成完善的自然保護區網絡體系。對現有自然保護區進行整合，對其范圍和功能區劃進行優化。
加強自然保護區基礎設施建設，提高監測與研究水平，加強對自然保護區周邊資源開發活動的監控引導，完善自然保護區建設與管理的法規體系，建立自然保護區的警告、升降級及定期考評制度，對部分保護價值明顯下降和管理水平低下的保護區，應進行警告、降級乃至撤銷，促進自然保護區管理水平的提高。
優先完成230個國家級自然保護區的基本建設，將其中88個自然保護區建成規范化國家級自然保護區。開展全國自然保護區調查，初步形成國家級自然保護區監測體系，重點加強自然保護區國家和省一級的管理能力，制定自然保護區資源狀況的調查和信息公布相關標準和規章制度，全面提升自然保護區和各級有關主管部門的管理能力。
4、加強自然生態系統保護
以促進人與自然和諧為重點，強化自然生態保護。優先保護天然植被，堅持因地制宜，重視自然恢復。繼續實施天然林保護、天然草原植被恢復、退耕還林、退牧還草、退田還湖、防沙治沙、水土保持和防治石漠化等生態治理工程。嚴格控制土地退化和草原沙化。經濟社會發展要與水資源條件相適應，統籌生活、生產和生態用水。
加強森林生態系統保護。加大天然林和生態公益林的保護力度，推進環境友好的林業建設方式，禁止陡坡開荒，嚴厲打擊各類盜伐、超量采伐活動。加強對單一樹種人工林建設的生態監管，對大規模林紙一體化項目及其造林基地建設要進行嚴格的生態環境影響評價。
保護和恢復濕地生態功能。嚴格限制圍湖、圍海造地和占填河道等改變濕地生態功能的開發建設活動。開展濕地生態功能與生物多樣性保護，加強湖泊湖濱帶保護區、濕地自然保護區建設與管理。
促進草原生態恢復與保護。加大天然草原保護和草地資源管理力度，合理劃定輪牧區和禁牧區，禁止草原開墾行為。嚴格控制采集草原固沙野生植物和中草藥材。大力發展沼氣、風能、太陽能和生物質能等新能源，避免過度樵采對草灌植被造成破壞。
保護海洋生態環境。合理開發海洋資源，實施海洋環境綜合管理，促進海洋經濟發展。綜合治理重點海域環境，遏制渤海、長江口和珠江口等近岸海域生態惡化趨勢。恢復近海海洋生態功能，保護紅樹林、濱海濕地和珊瑚礁等海洋、海岸帶生態系統，加強海島保護和海洋自然保護區管理。完善海洋功能區劃，規范海域使用秩序，嚴格限制開采海砂。
（二）強化區域生態保護監督與管理
1、加強資源開發的生態環境監管
嚴格控制破壞地表植被的開發建設活動，防治水土流失，重點控制農牧交錯區的土地退化和草原沙化，在自然環境惡劣和生態環境超載的地區，加快實施移民搬遷。對資源開發活動的生態破壞狀況開展系統的調查與評估，制定全面的生態恢復規劃和實施方案，針對礦山、取土采石場等資源開發區、地質災害毀棄地和塌陷地、大型工程項目建設區的裸露工作面開展生態恢復。加強生態恢復工程實施進度和成效的檢查與監督，及時公布檢查評估狀況。加強對尾礦、矸石、廢石等礦業固體廢物及其貯存設施的監督管理，防止環境事故發生。
規范水資源開發行為，協調好生活、生產、生態用水，流域水資源開發利用規劃要全面評估工程項目對流域和區域生態環境的影響，引導經濟社會發展與水資源條件相適應，維持健康的水生態系統。在干旱與半干旱地區建設水壩和調水工程，要充分考慮生態用水需要。嚴格控制地下水開采量，地下水已嚴重超采的地區，應嚴禁新建取用地下水的供水設施，并逐步減少地下水取水量。在西部和北方水資源短缺地區，要嚴格限制高耗水產業發展。
強化旅游開發活動的生態環境保護工作，加大旅游區環境污染和生態破壞情況的檢查力度，做好旅游規劃中有關環境影響評價的審查、指導和督促。重點加強對生態敏感區域旅游開發項目的環境監管，建立健全地方性的規章制度、標準和考核辦法，規范旅游開發活動，開展生態旅游試點示范。廣泛開展宣傳、教育、培訓等活動，提高公眾的旅游生態環境保護意識。
2、提高生物多樣性履約和管理能力
實施《全國生物物種資源保護與利用規劃》，全面調查全國物種及遺傳資源本底、物種及遺傳資源的傳統知識與適用技術，開展相關鑒別、整理和編目工作；建設物種及遺傳資源數據庫和信息系統，構建物種及遺傳資源保護與持續利用信息共享平臺；完善相關的法規政策及管理制度，加強進出境查驗，控制物種及遺傳資源的流失；開展生物物種資源保護和管理宣傳教育；繼續做好生物物種資源就地和遷地保護，加強對現有設施的管理。
建立科學有效的外來物種防治措施、協調管理和應急機制。對外來物種進行全面調查，開展外來入侵物種對生物多樣性和生態環境的影響研究。加強對轉基因生物體、病原微生物的監控管理，努力將轉基因生物及其產品在生產、轉運、銷售和使用過程中，可能對生物多樣性、人類健康及生態環境的影響降低到最低水平。
做好《生物多樣性公約》和《生物安全議定書》履約工作，進一步完善國內履約機制，完成第四次生物多樣性履約國家報告和第一次生物安全議定書履約國家報告，編寫《生物多樣性公約》要求的各專題報告。推動地方建立生物多樣性保護協調機制，與國外相關機構密切合作，推動有關國際合作項目的順利實施，制定和完善遺傳資源保護與管理標準、規范。建立政府、科研單位和相關生物技術企業的信息交流機制，使我國生物多樣性的資源優勢盡快轉化為經濟效益。
3、重視生態敏感區和脆弱區保護
在全國生態環境現狀調查工作基礎上，系統調查我國典型生態敏感區和脆弱區的類型與空間分布，明確這些區域生態環境的特點和面臨的主要問題，編制《生態脆弱區保護規劃》，將生態脆弱區納入國家主體生態功能區中的限制開發區，執行相應的環境經濟政策和環境保護要求。
啟動生態環境監測及現狀評價工作，將生態監測和評價納入日常監管工作，并明確相應的生態保護內容。各級環保部門要會同有關部門優先在生態敏感區和脆弱區分期劃定一批禁采區、禁墾區、禁伐區和禁牧區。在生態敏感區和脆弱區加強環境污染控制，特別是加強危險化學品和危險廢物的管理。
（三）加大農村環境污染防治力度
1、實施“農村小康環保行動計劃”
按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，推進社會主義新農村建設。開展村莊環境綜合整治，以農村環境衛生整治、農村生活垃圾、生活污水處理、村容村貌建設等為重點內容，全面改善農村生產與生活環境，使“十一五”末期全國村莊環境綜合整治率達到20%以上。具體任務包括：一是加強村莊生活垃圾收運－處理系統、生活污水處理設施建設；二是實施工業企業污染治理示范工程；三是在重點流域建設一批規?；笄蒺B殖場廢棄物處理與資源化利用設施；四是選擇典型區建設土壤污染綜合治理示范工程；五是加強有機食品生產基地建設；六是新建400個國家級環境優美鄉鎮和8000個生態村；七是加強農村環境監測、監管和宣教等環保能力建設。
2、綜合防治土壤污染
開展全國土壤污染現狀調查與評價，研究土壤污染治理與修復技術。嚴格控制在主要糧食產地、菜籃子基地進行污灌，加強對主要農產品產地土壤環境的常規監測，在重點地區建立土壤環境質量定期評價制度。污染嚴重且難以修復治理的耕地應在土地利用總體規劃中做出調整。針對不同土壤污染類型（重金屬、有機污染等），選取有代表性的典型區（污灌區、固體廢物堆放區、礦山區、油田區、工業廢棄地等）開展土壤污染綜合治理研究與技術評估，選擇若干重點區域，建設土壤污染治理示范工程。
3、加強農村面源污染控制，強化農產品產地環境監管
開展重點流域、區域農村面源污染調查，摸清農村面源污染負荷及特征，提出農村面源污染防治措施。制定相關法規，為加強農村環境保護、整體提升我國農村環境監管能力、改善農村環境質量、防治農村地區生產生活及外來污染物造成的環境問題提供法律依據。
加大環境友好型農業生產技術的研發推廣力度，制定、完善并監督實施農藥、化肥、農膜等農業生產資料的環境安全使用標準及生產操作技術規范，指導農民科學使用農用化學品，制定支持有機肥生產和使用的政策。禁止秸稈焚燒，推進秸稈的綜合利用，大力推廣秸稈還田、氣化、制造輕質建材等綜合利用。
加強對農產品生產基地和生產加工企業周邊地區的環境監測、環境質量評價和監管工作。推動全國農業生產方式和結構的轉型，擴大生態農業生產面積，特別是在條件適宜的地區，積極發展綠色和有機食品生產，完善、制定相關監測標準及技術規范。繼續深入開展國家級有機食品生產基地建設工作，制定詳細的環境管理計劃，開展生產基地水體、土壤、大氣環境質量定期監測，綜合防治病蟲害。“十一五”期間，優先在西部、中部地區自然條件良好的農村地區建設一批有機食品生產基地，東部地區則考慮選取有機食品發展較快、基礎較好的一些地區建設示范工程。
4、防治畜禽和水產養殖污染
根據《畜禽養殖污染防治管理辦法》，劃定畜禽禁養區，加強畜禽養殖污染防治和環境執法。禁養區內不得新建任何畜禽養殖場，已建的畜禽養殖場要限期搬遷或關閉。制定、完善畜禽養殖環境保護相關標準和技術規范，研究并制定促進畜禽養殖廢棄物綜合利用及產業化的經濟技術政策、發展規劃。積極發展養殖小區，推廣健康養殖技術，實行種養結合、雨污分流、清潔生產、干濕分離，實現畜禽糞便資源化利用，加快推進規?；笄蒺B殖場的技術改進與污染治理。
優先在重點流域、區域和畜禽養殖環境問題較為嚴重的地區，根據當地經濟發展水平、種植業和養殖業布局等具體情況，選擇生產沼氣、堆肥等方法建設畜禽養殖污染防治示范工程，總結推廣一批經濟適用的畜禽養殖污染防治和廢棄物綜合利用技術和模式，加大推廣力度，切實推動畜禽養殖環境問題的解決。
開展水產養殖污染防治工作。對水產養殖環境問題進行調查研究，制定水產養殖環境保護法規、技術規范，推動水產養殖環境監管工作法制化、規范化。
（四）鞏固推進生態示范創建工作
大力推進生態省（市、縣）、環境優美鄉鎮和生態村的建設，進一步完善生態省（市、縣）考核的有關指標體系，制定相關管理和考核驗收辦法。以生態示范創建為載體，推動區域經濟、社會和資源、環境的協調發展，減少資源消耗和環境污染，全面提高人們的生產與生活環境質量。
1、深化生態省、生態市和生態縣建設
根據各地自然條件、社會經濟基礎，分類指導，分區推進，因地制宜開展生態示范創建工作。在穩定東部地區創建成果的同時，鼓勵經濟發展條件較好并位于重要生態功能區域的市、縣開展生態市、生態縣的建設。加強對中西部地區的宣傳和培訓，加大中西部地區創建工作的推進力度，穩步擴大生態省（市、縣）建設的覆蓋面。
2、積極推進環境優美鄉鎮創建工作
進一步推動環境優美鄉鎮創建工作。按照自下而上的思路，根據生態創建工作“兩個80％”（即生態市所轄80％的縣要達到生態縣的標準，生態縣所轄80％的鄉鎮要達到環境優美鄉鎮的標準）的基本要求，把創建工作與生態縣建設和農村經濟社會發展有機結合起來，鼓勵和引導具有較好社會基礎、較強經濟實力、較優環境條件的鄉鎮率先開展環境優美鄉鎮創建工作。
3、大力開展生態村建設
結合《農村小康環保行動計劃》實施，制訂“國家級生態村”考核驗收標準，指導并推動各地因地制宜地開展生態村創建活動，并以此作為生態示范創建的細胞工程，開展村莊環境綜合整治，發展生態經濟，提高村莊生態文明水平，全面改善農村環境與整體面貌?！笆晃濉逼陂g，力爭創建8000個生態村，推動全國農村環境保護水平整體提升。
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