城管隊員小李以前每個星期要開出3至5張罰款單，罰款總額在二三百元，但近兩個星期卻未開出過一張罰款單。自從2007年1月23日他所在的無錫市濱湖區城管局，率先在無錫市推出“對弱勢群體實施‘零罰款’制度”以來，全局城管隊員開出的罰單減少了一半，罰款減少了三分之二。
“這意味著，今后對馬路小攤小販將更趨人性化執法、服務式管理。”無錫市濱湖區城管局局長唐國良如此評價“零罰款”舉措。
8類人員可“零罰款”
在無錫市濱湖區城管局投訴受理中心，記者看到小販趙某留下的一張《保證書》：“我保證以后不再占道經營，如果再犯愿意受罰。”
“1月5日晚，趙某在小桃園地區無證設攤，我們讓她寫下保證書，沒罰款就放她走了。這是她第二次占道經營被處以‘零罰款’。”投訴受理中心徐主任告訴記者，趙某來無錫已有半月，尚未找到工作，一家三口靠丈夫打短工的微薄收入苦苦支撐。由于白天查得緊，她就夜間出來賣些小百貨。趙某的家境讓人同情，她成為濱湖區城管局實施弱勢群體“零罰款”制度后的第一個受益者。徐主任這幾天正在幫她在“疏導點”物色店面。
據了解，“零罰款”實施兩個星期，已有30多位違章設攤的小商販由于經濟困難被免除罰款。
濱湖區城管局下發的紅頭文件上圈定的弱勢群體范圍是：下崗人員、失業者、待業人員（含在校學生）、進城務工農民、殘疾人、低保戶及進城銷售自產農產品的本市農民等。
對于弱勢群體中的本地市民初次違章，當事人憑身份證、戶籍所在地的村（社區）出具的家庭收入證明，在接受了處理中心法規教育后，不予罰款；第二次違章，需寫下保證書，再次免于罰款；被查處三次以上的，還是以教育為主。對于外來人員，第一次違章后憑暫住證或身份證，在接受了法規教育后放行；第二三次違章的與本地市民相同處理。在校學生也適用上述辦法。
紅頭文件還規定，２００元以下（含２００元）罰款，需投訴受理中心主任提出建議，報局分管領導審批；２００元以上罰款，需報局主要領導審批。
被“逼”出來的反思
無錫市濱湖區城管局在市里歷年的“萬人評議滿意機關”活動中，總是倒數第一名，去年“升”至倒數第二名。
“我們管的是政府最頭痛的事：拆除違章建筑、拆除山上亂建的墳墓、打狗、管理小商小販，哪一項不是得罪人的事？”無錫市濱湖區城管局副局長時敏揚道出心中不平：“其實城管流了不少汗，做了不少事，管理也越來越規范，可還是得不到群眾的理解，我們也冤啊！”
記者在Google中查悉，有關“城管被打”、“暴力執法”的信息竟有數萬條！這其中也有無錫市濱湖區城管局的“負面新聞”。
據江蘇媒體報道去年10月5日上午，無錫濱湖區30多名城管執法隊員到石塘村石塘街拆違，與當地村民發生糾紛，混亂中6名村民不同程度受傷。文章發表后，城管執法行動引起一片質疑。
濱湖區城管行政執法大隊中隊長孫俊生稱報道不公正，他告訴記者，當時村民拽著執法隊員的脖子，雙方出現推搡，執法隊員進行正當自衛……
“媒體的報道雖然有偏頗，但確確實實讓我們驚醒了，‘逼’得我們不得不認真反思。”時敏揚說。
馬路無證攤點之所以屢禁不止，與城市農貿集市的布點不勻、經營方式滯后等不無關系。從人性化服務上來說，馬路市場因其能給附近市民提供購物便利而受到歡迎。
還有一個不容忽視的問題是，相當數量的下崗職工和進城農民，為維持生計，步入小攤小販行列。由于正規菜場的攤位費較高，不少小本經營者因無力承擔而淪為馬路攤販。一個攤位可能就是一家人生存的根本，簡單地整治和取締，很可能會加劇他們的生存困境，而由此產生一些強烈的反彈自然也很難避免。
在深入思考、深刻反省后，無錫市濱湖區城管局的干部和群眾執法理念取得共識：堅持以人為本、行政為民。“零罰款”的實施正是體現了他們執法理念的轉變。
“疏導點”成了“潤滑劑”
變堵為疏———是城市管理中堅持以人為本、行政為民的體現。政府的職能部門應加強對攤販的扶持和幫助，逐步引導和教育他們步入合法正規的經營之道。在這方面，濱湖區城管局除了實施“零罰款”外，還通過在社區或城市人流較集中的地方多辟建“疏導點”，給商販們提供經營場所，滿足附近居民不同檔次的購物需求；同時，降低或減免困難群眾進場經營的賦稅和管理費用，以吸引他們入市交易，獲取正當合法的謀生之道。
“前幾天，城管執法人員在稻香路發現一處占路攤點，攤主是一位離異下崗女工，家里還有個上大學的兒子。執法人員對其實施‘零罰款’，還幫她在‘疏導點’找了間鋪面，使她安安心心做小生意。”時敏揚說。
在梁荷路疏導點，記者看到一溜店面。時敏揚告訴記者，2005年10月，濱湖區城管局投資20多萬元在這里建立29間店面，低價出租給經濟困難的小攤販。
賣水果的陳錫明說：“以前推著車子賣水果，城管一來就像猛虎下山，我跟他們打了幾年的‘游擊戰’，那日子不好過啊！”他說，“疏導點”房租每個月500元，外面這樣面積的店面月租起碼要1000元，這里還不用掏轉讓費。
“我以前被城管罰過無數次。”在疏導點做鞋生意的殷秀蘭說，夫婦倆下崗后，就在車站旁邊擺攤賣小吃。“總是被罰，也不是個辦法。進入‘疏導點’后生意雖然沒有以前好了,但不管怎樣，這大冬天的不用再受凍了。”
疏導點的建立使得馬路無證攤點大為減少，城管與馬路小販的對立矛盾得到緩和，市容環境得到改善,市民也滿意。疏導點成了濱湖區創建和諧社會的“潤滑劑”。
時敏揚副局長介紹說，除梁荷路“疏導點”以外，無錫市濱湖區的5個街道分別都有疏導地點。“最近，我們正在和各個街道、社區協商，準備建立更多的疏導點。”
小販是城市多樣性的一部分
中國青年政治學院副教授周澤： 對弱勢群體實施“零罰款”的提法容易引起誤解，正確的提法應該是“對攤點輕微的違規經營行為實施‘零罰款’”。周澤還指出，既然可以“零罰款”，說明罰與不罰這之間自由裁量空間是很大的，那么為什么一定要選罰？罰款、扣東西都不是執法的目的，我們的目的是維護良好的城市環境和經營、生活秩序。這種執法能夠達到目的，又能得到老百姓的支持，何樂而不為？
華東理工大學教授葉海平： 前段時間，建設部副部長仇保興的一番話讓人很是感動。他說，小商小販應該是城市多樣性的一部分。我們的城市應該寬容，應該讓他們有合理的分布，給予更多的引導。國際上任何一個大城市都有跳蚤市場。小商小販的分布反而能體現出一個城市的活力。國外的很多大城市，到了周六周日，在許多大街上，對小商販都完全處于不管制的狀態。而我們的城市很多時候犯了“一刀切”的毛病。在發達國家，除了少數地方禁止擺攤設點外，絕大多數地方都是可以自由擺攤的。
城市不僅應該完全開放讓小販進來，而且不能限制他們集中于某一區域。一些城市指定小販只能在某一兩個區域經營，這也是沒有道理的。小販的特點就在于沿街叫賣，集中經營不適合小商小販。把他們集中在那些人們不常去的城市偏遠角落，他們的東西賣不出去，這同禁止他們經營沒有什么區別。
在國際大都市紐約、東京都能看到小商小販的活躍身影，他們在為市民帶來便利的同時，本身也成了這些國際型大都市的一道亮麗風景。據說，日本還有研究人員專門研究城市小販現象。（記者 張根生 實習生 李小翠）
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