1．目前我國政府管理中面臨的主要問題
在充分肯定2006年我國行政管理體制改革取得重要進展的同時，我們也應該清醒地看到目前我國政府管理中面臨的一些深層次的問題。比如，中央多次提到的政府職能轉變滯后，行政審批事項過多，社會管理和公共服務職能比較薄弱；一些部門之間職責不清、協調不力，管理方式落后，辦事效率不高；一些關系到群眾利益的問題沒有得到根本解決，政府部門的形式主義、官僚主義、弄虛作假和奢侈浪費的問題比較突出；政府工作人員依法行政觀念不強，腐敗現象在一些地方、部門和單位比較嚴重等。在我們看來，所有這些問題，歸結起來看又集中地反映在三個方面：
首先，中國經濟經歷了28年的高增長，經濟社會發展積累了一系列深層次的問題，如果深入分析就會發現，這些問題幾乎都與我們不合理的體制有關。比如，宏觀調控在某種方面的失靈，中央權威得不到應有的維護，地方主義明顯抬頭，這些都是中央和地方體制架構內在沖突的外在表現；再比如，社會管理和公共服務職能薄弱，也與傳統行政管理不合理的制度安排和運行行為息息相關。還比如，權力行使的非理性，權力濫用，權錢交易，是與我們至今沒有建立起有效的權力制約結構有關。因此，從體制和制度層面尋求解決問題的辦法和途徑，成為我們面臨的關鍵問題。
其次，以部門主導的公共政策過程，使權力部門化、部門利益化、利益法定化更加突出，部門利益已經凌駕于公眾利益甚至國家利益之上，從而導致了公共政策的扭曲、變異。這樣的公共政策過程，導致的直接后果是公共政策制定的成本很高，周期很長，效率也很低，大量的時間和精力都被消耗到毫無意義的部門利益的爭奪、扯皮和推委之中。與此相聯系，這樣的公共政策過程，也可能使政府所代表的公平、正義的天平，發生了傾斜。用部門利益，危害社會的公共利益。
第三，權力行使的非理性以及由此產生的官員腐敗現象并沒有得到有效的遏制。盡管新一屆領導加大了反腐敗的力度，采取了被稱之為“四管齊下”的改革舉措，即制定黨內監督條例，制定黨內紀律處分條例，對中央部委的紀檢檢察實行垂直管理，對地方實行巡視制度。這些制度所發揮的重要作用是顯而易見的，但是令人疑惑的是，這些制度反腐的舉措，并沒能有效遏制住腐敗在一些地方蔓延的局面。這不能不引起人們的疑慮，中國反腐敗的出路究竟在那里，這種腐敗蔓延的現象，究竟是機制層面的，還是制度體制層面的，我們需要構建一種什么樣的體制才能真正防止權力的非理性？
值得我們深入思考的問題是，如果我國政府的行政管理體制不能有一個大的改變，政府目前面臨的一些壓力就很難化解。這些挑戰或者壓力將主要來自以下三個方面：
首先，在發展戰略上，我們面臨著可持續發展的巨大壓力，這種可持續發展的戰略與官員長期以來形成的“政績觀”，有可能產生內在的沖突，并最終危害到可持續戰略的實施。應當看到，我國過去在相當長的時間里，經濟的快速增長、高速發展，很大程度上是以巨大的資源消耗支撐的，也付出了過高的環境成本。盡管我們深深意識到了靠資源的過度消耗和環境惡化代價的發展道路，風險是巨大的，但是真正要在二者之間做出取舍時，并非易事。因為這與我們長期形成對官員的選拔任用的價值標準，選拔體制、考核標準以及由此形成的官員的價值追求等，很容易發生沖突。比如，我們提出了“科學發展觀”這樣帶有戰略意義的方針，但是要使這一方針變成各級政府及其官員的自覺行動，就不那么簡單了。在這方面，我們整體上面臨的壓力和挑戰將是連續的、持久的。如何走出一條資源節約型發展道路，如何保持經濟、社會、政治的協調發展，是擺在我們面前必須回答而又不一定能回答好的全局性問題。
其次，從社會層面上講，政府面臨著化解社會沖突的巨大壓力。中國26年改革開放的一個重要特征，就是經濟、社會的變革異常迅猛，幾乎波及到社會的各個領域。特別是隨著改革的深入，社會利益群體的分化，不同社會組織之間的結構性矛盾和沖突，日漸顯現。有學者形容目前中國社會的基本特征是“利益關系失衡，社會結構緊張，不穩定的因素增加”。再加上改革發展規律的支配，越到后面，改革的難度越大，涉及到的利益矛盾更加復雜。在這樣的社會背景下，一旦代表社會公平正義的政府的公共政策出現失誤，就會進一步激化社會矛盾和社會沖突，給政府公共治理形成巨大的壓力，甚至直接影響到政府公共治理權力的合法性基礎。可見，維護社會穩定的前提是有效化解社會沖突；構建和諧社會的關鍵在于消除社會中存在的不和諧因素。
第三，從政府自身來看，由于政府實質性改革進展遲緩，政府轉型落后于社會轉型和體制轉軌，政府的強勢依然如故，“市場化”與“行政化”的內在沖突加劇，從而使公共治理面臨新的挑戰。需要指出的是，在中國市場化改革和市場經濟體制的建立過程中，政府扮演了重要角色，發揮了很大作用，目前的政府管理，無論從組織架構、管理方式、運行機制等，與計劃體制下相比，都發生了歷史性的變化。在充分肯定政府作用的同時，也應該看到目前政府自身存在的問題。如果政府依然強勢不改，扮演經濟建設型政府的角色，實際上有少數地方已經把“以經濟建設為中心變為以GDP為中心”，忽視或者淡化政府的社會管理和公共服務，甚至繼續把大量的公共財政資金投資于競爭性領域，繼續強化政府的行政審批功能，其結果，不僅會導致市場作用和行政權之間的扭曲，引發政府行為的紊亂，助長權力行使的非理性，而且還有可能引發民眾對政府的不信任，使政府的公信力大大下降。
我國政府管理面臨的上述問題，迫切需要我們加大政府自身改革的力度，進而推動政府轉型。
2．以政府行政管理體制改革為中心的改革戰略及政策建議
正像上面指出的那樣，在中國正處在社會轉型和體制轉軌的雙重歷史進程中，中國政府的轉型是必然的。中國政府轉型的目標，在我們看來應該是三個方面：由計劃經濟下的管制型政府向市場經濟下的服務型政府轉變；由單一的經濟建設型政府向公共治理型政府轉變；由傳統的主要靠手工政府管理向以信息網絡技術主導的現代化政府管理方向轉變。而要實現這種歷史性跨越，只能通過改革；而政府的改革要真正順應市場經濟發展的潮流，就必須有戰略性突破。那么，如何才能實現政府改革的戰略性突破呢？
我們認為，包括2007年在內的未來中國政府行政管理體制改革，主要應從兩個方面進行部署：一是從整體上要有新的戰略；二是在具體方面要采取一系列新的舉措。
從戰略層面看，當前要注重六個方面的問題：
（1）政府改革要高度重視制度設計和整體設計。一方面要通過制度設計，對未來中國政府管理的模式、運行機制等帶有根本性的問題，形成目標共識，如中國要不要走大部制管理的道路？中國要不要實行決策與執行的分離等。而過去我國的多數機構改革方案主要是針對當時面臨的一些突出問題展開的，缺乏長遠的制度性設計，甚至過多受到領導者個人喜好的影響，使一些深層次問題不斷被積累。另一方面，還要對政府改革、政治體制改革、事業單位改革以及政府對民間組織的管理等，進行整體的設計。這是改變政府改革孤軍深入最好的辦法。如果不能把我國的事業發展、事業單位改革，整體納入公共部門的功能設計中，不僅會影響新形勢下我國事業的發展，影響事業單位自身的功能定位和發展目標，使事業單位的存在形態繼續被扭曲，如普遍的營利性傾向等，而且也會繼續成為政府改革的避風港。
（2）真正樹立法制在政府改革中的權威。早在1998年的政府改革中，我們就把實現政府機構、職能、編制的法定化，作為政府改革的重要目標和原則，有關中央與地方的財權、事權的劃分，也是我們一直尋求法律解決的一個重要問題。但是在這方面，似乎只是成了一種口號，法制的權威似乎一直難以被真正樹立。這種在政府管理方面法制嚴重缺位的問題，不僅直接影響了法制本身作用的發揮，更重要的是給政府機構、編制、人員方面的人為作用，提供了可能。從長遠看，中國的政府改革如果沒有法制的跟進，政府管理的規范化、科學化、民主化是很難實現的。
（3）改進政府公共政策制定系統，使之真正代表公正、公平與正義。防止國家在公共政策制定中被“俘獲”現象的出現，這是我國政府改革在市場化進程中遇到的新問題，但也許是解決起來最困難的問題之一，值得我們高度重視。否則我們不能理解，為什么在國家綜合實力有了極大提高，人民生活水平有了很大改善的情況下，社會矛盾會如此突出？為什么在短短20多年的進程中，中國的貧富差距會拉得如此之大？對一個正處在發展過程的國家來說，我們的基尼系數超過美國，雖不能說是我們公共政策在分配制度方面的失敗，但至少值得我們認真反思。正是從這個意義上，我們認為政府行政管理體制改革中的一個重要任務，就是重新思考構建我國的公共政策制定系統，使我國公共政策制定的過程、公共政策的結果，都能最大可能地代表公平、公正和正義。
（4）對官員要有更嚴厲的管理手段。大量的事實證明，目前嚴重的問題在于教育官員，如何保證公共權力的非理性，如何建立一套使官員主要對民眾負責，而不是簡單地向上級負責的選拔任用體系，是我們面臨的最大問題之一。在這方面，我們必須進行大膽地探索，從并將之制度化。
（5）防止政府舊體制的復歸。在舊體制復歸方面，我們尤其要關注公共財政的支出與舊體制復歸之間的聯系問題。這就給我們提出這樣的問題：我國的財政收入在3000億元的時候，我們把財政支出的主要部分用于維持國家的運轉；如果到了近4萬億元的時候，仍然不能在涉及廣大人民群眾的教育、醫療、就業、社會保障方面有明顯的增長，繼續在公務和行政支出方面保持著高增長的比例，不能不說是政府治理中的一個嚴重失誤問題。因此，防止舊體制的復歸，應該是我國下一步政府改革中一個不容忽視的重要問題。
（6）要跳出行政層面的單一思維，解決政府管理中的深層次問題。過去是就行政而行政，沒有跳出行政層面思考和解決問題，政治層面的問題嚴重滯后。許多問題，表面上看在行政管理層面，但問題的核心可能都就在政治層面。如急功近利、形象工程、弄虛作假，以及以經濟建設為中心，演變為以GDP為中心等，都是現行干部選拔制度弊端的必然產物。只有跳出行政層面，從政治體制的高端尋求解決問題的對策，深化政治體制改革，才有可能使政府改革飛躍。從這個意義上說，政府改革的戰略性突破，必須依賴于政治體制上端改革的推進。
從具體的舉措來看，未來的行政管理體制改革的深入，尤其要重視以下七個方面的改革：
（1）首先要按照由政府主導型的經濟增長方式向市場主導型的經濟增長方式轉變的思路，調整政府的組織結構，確定政府的基本功能。這就要在橫向和縱向兩個方面進行改革。在結構和功能的設計方面，要拋棄政府機構改革的概念，明確提出建立公共行政體制的組織架構。這中間，尤其要解決前面我們提到的政府部門主導公共政策過程所帶來的一系列嚴重問題。如果我們的改革不能抓住這個關鍵的問題進行具有實質意義的改革，重新配置政府的權力結構和功能，改變目前的公共政策過程，改革仍然可能陷入失敗。
（2）適應社會公共需求的變化，加快公共服務體制建設的步伐。加大政府的社會管理和公共服務職能，無疑是未來中國行政管理體制改革的重點。在這方面，一個突出問題，就是要圍繞建立公共服務體制，重構公共服務體系，加強政府在社會管理和公共服務領域的職責。因此，促進政府由傳統管制型政府向服務型政府轉變，由單一的經濟建設型政府向公共治理型政府轉變，由主要靠手工作業的政府向信息化政府轉變，就成為行政管理體制改革的重要使命。
（3）要抓住公共財政體制和公共投資體制改革這兩個關鍵，解決中國的就主要由政府主導型增長方式向由市場主導方式的轉變。從長遠來看，只有在這兩個層面的改革實質性的突破，我們在才能真正建立起一個與現代市場經濟想適應的政府管理架構。
（4）要進一步深化行政審批制度改革。盡管行政審批制度改革取得了較大的成績，但仍然存在一些問題，比如還存在一些不必要的審批、重復審批以及有些行政審批的程序設計上存在的矛盾，但是其實際效果并不理想，很多重大項目的審批權難以觸動。在繼續深化行政審批制度改革上，要進一步清理和調整行政審批項目，理順行政服務中心的管理機制，真正貫徹落實《中華人民共和國行政許可法》
（5）下決心推動事業單位改革，重構公共服務體系。要正確認識事業單位改革的意義。在當前形勢下，推動事業單位改革，不是為了簡單的人員分流，而是為了給整個行政管理體制改革提供必要支持，提高公共服務的有效性，同時推動社會事業發展，促進社會和諧。要以分類改革為主導，積極進行改革探索，要創新機制，強化事業單位內部管理，要把握好改革節奏，保障事業單位改革的平穩推進。要看到，事業單位改革涉及眾多社會事業機構和個人的利益。在改革過程中，應妥善解決新老制度的銜接和待遇的平穩過渡，不能造成新的不穩定因素。必須審慎協調各種復雜的利益關系。事業單位的養老保險由于涉及人多，基金籌集和支付量大，更是重點需要解決的問題。改革既要充分考慮老制度下退休人員的既得利益，又要合理確定新制度下退休人員的待遇水平。另外，未聘人員的就業、補償和安置問題，人員流動特別是流向企業后社會保障制度的連續與銜接問題、事業單位的資產處置和產權安排等問題也都必須妥善解決。總之，推進社會保障制度改革，健全社會保障體系，為全面推進事業單位改革創造良好的外部條件。
在事業單位改革中，還有一個十分重要的問題是，要處理好市場職能與政府責任的關系。在事業單位改革過程中，要防止兩種錯誤的傾向：一是政府職能越位，二是市場化過度。從總體上看，目前仍有大量直接從事生產經營活動、其產品和服務可以通過市場交易行為換取收入、不具有社會公益性的機構也列為事業單位進行管理。大量該市場化的領域沒市場化，政府機構充斥其中；另外，也要防止另一個極端——市場化過度的傾向，有些帶有公益性的機構在實施了企業化轉制或企業化運行后，放棄了本身應當具有的公益目標，而將贏利作為唯一目標。有些機構甚至以損害社會公益目標為手段獲取自身經濟利益。
因此，在事業單位改革過程中，一方面要放開，鼓勵社會資本、民間資本的積極介入，另一方面政府也要明確自己的責任所在，類似教育、醫療、社會保障等帶有公益性、公共性的事業必須由政府來承擔。政府不能借改革為由“卸包袱”，把它們全部推給市場。
（6）建立嚴格的行政問責制和績效評估制度。解決行政問責中的實踐問題，需要理論、制度與實踐層面多頭立體推進。這中間有四個問題值得重視：
一是加強行政問責的理論研究。應將行政問責提升至民主政治建設的高度，推動加強對建設責任政府的理論探索，加強對地方政府行政問責的經驗總結，密切關注行政問責實踐中的重點與難點問題并尋求解決辦法；要對行政問責的內涵、性質和定位形成基本的理論共識，對行政問責的主體、客體、程序和責任方式作出較為成熟的理論描述。
二是借鑒國外行政問責的良好做法。世界發達國家的行政問責，均重視法律與制度建設，重視專門機構監督，重視行政問責的實施與監督機制，重視行政問責體系建設，重視行政公開、公眾參與和媒體監督等相結合。這些國外先進經驗和良好做法，應予以總結和借鑒。
三是構建行政問責的配套制度。要將行政問責制與開展績效評估結合起來；將行政問責制與行政監察、政府審計和行政倫理建設結合起來；將行政問責制與電子政務、行政公開和依法行政等行政法治原則結合起來。
四是也即最核心的是，要建立健全政府的責任體系和問責體系。在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等職能配置基礎上，進一步理順并確定政府各部門的責任體系，明確各級政府和各部門行政首長及相關人員應承擔的政治責任、行政責任、法律責任和道德責任，歸集行政問責語境下的政府責任體系。在健全責任體系的基礎上，規范行政問責的主體與權限、客體與職責、責任種類與問責事由、追責程序與問責方式，改進和健全行政問責的制度體系，逐步實現全國范圍內行政問責的規范化、制度化和法制化。
改進政府績效評估也有三個問題需要重視：
一是推動形成績效評估的統一性規則，逐步實現績效評估的制度化和法律化。當前，指導績效評估的規范散見于《國務院工作規則》和中組部印發實施的《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》等規則，這些規則遠不能適應我國政府績效評估的實踐需要，因此，應考慮推動形成國家層面的統一績效規則。在規則中規定政府績效評估的指導思想和基本原則，劃定績效評估的事項范圍和主要內容，設定績效評估的指標體系和評價標準，明確績效評估的相應程序和具體方法，規范績效評估的組織、領導、實施、運行和結果應用等評估機制。在此基礎上，借鑒發達國家的法制化經驗，開展績效評估立法活動，實現績效評估的制度化與法律化。
二是建立績效評估配套機制，實現政府績效評估的長效運行。逐步構建統計、財務、政務公開、評估報告、行政問責和評估獎懲等績效評估的配套制度，改進評估指標、評估方式、評估環境、評估組織和評估信息流轉等體系，建立開放性與競爭性相結合的評估資源配置機制，通過績效信息的有效流轉推動政府管理和政府服務，實現政府績效評估的長效化。
三是加強績效評估的理論研究，為政府績效評估提供科學指導。在我國，績效管理和績效評估是舶來的新興事物，其基本內涵和范疇國際上也存在不同看法。應當推動績效評估的理論研究和學術探索，加強對績效評估的性質、功能、作用與政府定位等方面的理論研究，發揮專業評估和研究機構的理論導向作用，提升政府績效評估研究報告的質量，強化對政府績效評估的技術指導，確實為政府績效評估提供智識支持和理論支撐。
（7）注重培育發展社會組織，重視行業協會的改革。加快社會組織的培育發展，是市場經濟發展的客觀要求，我們要從理念、戰略、策略等多方面有新的舉措。其中，要特別注重行業協會的改革。深化行業協會市場化改革，推進行業規范治理和政會脫鉤，就是要把更適宜于行業協會承擔的行業管理等職能，委托或轉移給行業協會；將本應屬于行業協會的職能，如行業標準制訂、行業準入的資質審核、技能素質考核、格式協調、行業統計、調查、規劃，連同權力、事務和經費，移交給行業協會；要進一步明確行業協會地位，履行行業維權、行業服務、行業自律、行業代表、行業協調等職能；要大力培育發展發展那些功能顯著、行為規范、服務有效的新型行業協會，提高行業代表性，形成符合社會主義市場經濟規律和國際慣例的行業協會組建、發展、運作和退出機制；要加強業務主管單位和登記管理機關對行業協會的業務指導和監督管理；建立政府與行業協會委托和購買服務制度，形成行業政策互動機制等。從發展的角度看，沒有社會組織、特別是行業協會的大發展，政府職能轉變的步伐也很難加快。 【摘自中國（海南）改革研究院《2007中國改革評估報告》】【撰稿人：汪玉凱，杜治洲（清華大學公共管理學院博士后），張勇進（北京大學政府管理學院博士生），黎映桃（北京大學政府管理學院博士生），吳倚天（北京大學政府管理學院博士生）】
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