“十一五”規(guī)劃《建議》提出，著力推進(jìn)行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對(duì)外開放水平的關(guān)鍵。2007年，推進(jìn)行政管理體制改革的任務(wù)相當(dāng)艱巨。中改院執(zhí)行院長(zhǎng)遲福林教授認(rèn)為，按照政府自身建設(shè)與改革的要求，應(yīng)盡快把改善公共治理結(jié)構(gòu)作為行政管理體制改革的重大任務(wù)。
政府職能的越位和缺位與現(xiàn)行的公共治理結(jié)構(gòu)直接相關(guān)。近年來，無論從宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，還是從市場(chǎng)監(jiān)管中暴露出來的矛盾和問題看，公共治理結(jié)構(gòu)的問題已經(jīng)到了非解決不可的地步。為此，改善公共治理結(jié)構(gòu)越來越成為行政管理體制改革的主要任務(wù)之一。
要按照決策與執(zhí)行分開的要求，盡快實(shí)行大部制。當(dāng)前，中央部委集決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)于一身的現(xiàn)象比較普遍，有的綜合性部委集中了過多的決策權(quán)，削弱了其他部門的決策權(quán)，不僅降低了政府行政效率，還強(qiáng)化了部門利益，并成為產(chǎn)生機(jī)制性腐敗的因素之一。
從我國(guó)的基本國(guó)情出發(fā)，推行大部制的主要目的不在于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和裁減人員，而在于建立決策、執(zhí)行分開的行政管理體制，確保決策科學(xué)、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效。國(guó)務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)可考慮進(jìn)一步整合，拓寬主要部委的職能，逐步向大部制過渡。例如向大交通、大文化、大農(nóng)業(yè)過渡。
要建立有效的政府監(jiān)督體制。我國(guó)的行政監(jiān)督主體不僅有行政機(jī)構(gòu)自身,還有黨、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民及社會(huì)輿論。監(jiān)督主體多，機(jī)構(gòu)多，渠道多，但監(jiān)督力量過于分散，監(jiān)督的協(xié)調(diào)性、配套性比較差。
一方面，應(yīng)強(qiáng)化政府行政內(nèi)部監(jiān)督體制。建議在政府行政體制框架內(nèi)，將監(jiān)督機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)分開，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。要加強(qiáng)廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察，督促政府工作人員廉潔從政，保證政令暢通，防止官僚主義和形式主義。著眼于建立政府履行層級(jí)監(jiān)督責(zé)任和自我糾錯(cuò)機(jī)制，進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度。
另一方面，要盡快完善行政外部監(jiān)督體制。推行政務(wù)公開，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)和新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督作用，認(rèn)真接受群眾監(jiān)督。為強(qiáng)化人大的監(jiān)督作用，建議將國(guó)家審計(jì)部門設(shè)在全國(guó)人大。
要規(guī)范各級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)職能，建立強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)。1980年8月18日，鄧小平同志在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上指出：“要建立從國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)”。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的要求與改革開放初期有所不同。改革開放初期，政府工作系統(tǒng)的基本任務(wù)是強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能。當(dāng)前的問題是，科學(xué)發(fā)展觀已經(jīng)成為改革發(fā)展的總體指導(dǎo)方針，但從整個(gè)行政系統(tǒng)內(nèi)部情況看，各級(jí)政府的主要任務(wù)仍是履行經(jīng)濟(jì)職能，而履行社會(huì)職能的權(quán)力相對(duì)分散，也相對(duì)薄弱。因此，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范和理順政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能，以強(qiáng)化行政系統(tǒng)自上而下的一致性。
要嚴(yán)格規(guī)范行政立法程序。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20年來全國(guó)人大通過的法律有75%～85%是由國(guó)務(wù)院各部門提出來的。此外，行政部門還出臺(tái)了大量的行政法規(guī)和部門規(guī)章，具有類似于法律的約束力。在行政立法程序尚不規(guī)范的情況下，行政立法很難擺脫部門利益、行業(yè)利益的局限，也給改革攻堅(jiān)造成了很大的難度。
一是嚴(yán)格限定行政立法的范圍。嚴(yán)格限定授權(quán)行政部門的立法起草范圍，限制行政部門訂立行政法規(guī)和部門規(guī)章的范圍，從總體上控制行政立法的規(guī)模。
二是建立規(guī)范的行政立法程序。建議全國(guó)人大制定程序法，規(guī)范行政立法的程序。推行開門立法、建立立法回避制度、立法公開制度和立法參與制度，擴(kuò)大行政立法過程中的公眾參與機(jī)制。
三是建立行政法規(guī)和部門規(guī)章的審查機(jī)制。應(yīng)盡快建立審查和撤消機(jī)制，廢除那些不適當(dāng)體現(xiàn)部門和行業(yè)利益的法律法規(guī)。在審查程序中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各級(jí)人大和人大常委會(huì)的作用，有效地遏制行政立法權(quán)的濫用。建議在全國(guó)人大設(shè)立專門委員會(huì)，對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督和審查。(遲福林)
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