問責(zé)官員復(fù)出須確保程序正義
作者：毛昭暉
【摘要】黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度是反腐倡廉制度建設(shè)的重要組成，當(dāng)前問責(zé)制度的最大問題是官員問責(zé)后復(fù)出缺乏嚴(yán)密的程序規(guī)定。問責(zé)復(fù)出機(jī)制的合法性源自于程序正義，而實(shí)現(xiàn)程序正義的路徑，既包括擴(kuò)大黨代會(huì)、人代會(huì)和社會(huì)權(quán)力三者在復(fù)出監(jiān)控中的深度和廣度，也包括通過程序再造，優(yōu)化問責(zé)復(fù)出制度。
【關(guān)鍵詞】問責(zé)制 官員復(fù)出 程序正義
由于問責(zé)案件較之職務(wù)違法違紀(jì)案件少的可憐，此類案件自然成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。故問責(zé)官員一旦復(fù)出，必然吸引公眾的眼球，引發(fā)公眾對(duì)此事件的熱議。但由于問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的不透明、隨意性和責(zé)罰不相適應(yīng)，客觀導(dǎo)致公眾的質(zhì)疑和詬病，成為問責(zé)制最大的敗筆。進(jìn)而引發(fā)對(duì)問責(zé)制合法性和有效性的全面批評(píng)，從社會(huì)問題轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)亟待解決的政策問題，乃至政治問題。
官員問責(zé)復(fù)出的合法性以程序正義為保障
從法治視野看，程序正義是法律的本質(zhì)，有效的法律建立在程序規(guī)則的基礎(chǔ)之上，程序決定著結(jié)果。只有公正的程序才可以使該程序的結(jié)果正當(dāng)化，反之無論其結(jié)果如何都是不可接受的。與程序工具主義相反，程序本位主義認(rèn)為設(shè)計(jì)和評(píng)判程序有效性的唯一標(biāo)準(zhǔn)是程序本身的內(nèi)在價(jià)值，而不是程序?qū)崿F(xiàn)外在目的的“結(jié)果有效性”。美國聯(lián)邦最高法院經(jīng)常動(dòng)用“正當(dāng)法律程序”條款來否定一些立法和行政決定，其主要理由就是違背公正程序的結(jié)果是不可接受的。在英國，普通法一直存在著體現(xiàn)程序公正最低要求的“自然正義”，人們相信違背其要求而產(chǎn)生的結(jié)果是不可接受的，程序本位主義指出了程序本身作為目的的屬性。由此可見，官員問責(zé)復(fù)出機(jī)制的合法性源自程序本位主義所確立的程序正義原則。為了實(shí)現(xiàn)程序正義，問責(zé)復(fù)出程序必須符合程序正義的一些基本標(biāo)準(zhǔn)。包括程序中立、程序公平和程序理性。如果以此標(biāo)準(zhǔn)判斷現(xiàn)行官員問責(zé)復(fù)出機(jī)制的科學(xué)性，我們得出的結(jié)論卻是不容樂觀的。
第一，問責(zé)復(fù)出程序主持人和裁定者缺乏獨(dú)立性。“同體問責(zé)”使得程序中立帶有先天性的制度缺陷。按照干部管理權(quán)限，問責(zé)與復(fù)出的決定權(quán)在上一級(jí)黨委或者政府，問責(zé)與復(fù)出的啟動(dòng)建議權(quán)在具有管轄權(quán)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事部門。在這一制度安排下，問責(zé)與復(fù)出的啟動(dòng)決定主體的公正與獨(dú)立，是建立在這樣一個(gè)理論假設(shè)前提下：上下級(jí)黨政負(fù)責(zé)人均是道德人，上下級(jí)黨政機(jī)關(guān)之間不存在規(guī)制之外的既得利益關(guān)系。眾所周知，事實(shí)并非如此，基于庇護(hù)關(guān)系、裙帶關(guān)系等建立的共同體，在政治生態(tài)中，并非是一種例外。
第二，從程序公平的角度看，賦予被問責(zé)官員的陳述與申辯權(quán)有利于保護(hù)被問責(zé)官員的基本權(quán)利。但與此同時(shí)，在官員復(fù)出程序上，我們卻沒有為公權(quán)力的真正所有者和實(shí)質(zhì)的利益受損者—-民眾，提供能夠決定官員是否復(fù)出的程序保證，人民主權(quán)原則在這里更像是一種政治宣示。
第三，程序理性的核心涵義是指任何行為的作出，均應(yīng)當(dāng)說明理由。類似“在新的崗位工作一年以上，實(shí)績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關(guān)規(guī)定，重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”之規(guī)定，并未就“說明復(fù)出理由”進(jìn)行任何精細(xì)規(guī)定，具有頗大的自由裁量空間，“實(shí)績突出”、“符合提拔任用條件”和“可以按照有關(guān)規(guī)定”等似是而非的表述，容易給人們留下較大想象空間。
法律與黨內(nèi)法規(guī)極度缺乏復(fù)出的程序規(guī)定
法治的第二層含義是政府必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事，而這一整套規(guī)則應(yīng)當(dāng)是詳盡可行的。翻開涉及問責(zé)的法律和黨內(nèi)法規(guī)，我們發(fā)現(xiàn)，《中華人民共和國公務(wù)員法》尚無關(guān)于官員復(fù)出的條件、程序等內(nèi)容。《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中只規(guī)定，“引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年后如果重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)， 還應(yīng)當(dāng)征求上一級(jí)黨委組織部門的意見。”《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第六十二條提出：“在新的崗位工作一年以上，實(shí)績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關(guān)規(guī)定，重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。”《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》第二十九條則指出：“根據(jù)辭職原因、個(gè)人條件、工作需要等情況予以適當(dāng)安排。”
“實(shí)績突出”、“符合提拔任用條件的”、“按照有關(guān)規(guī)定”、“予以適當(dāng)安排”、“適當(dāng)崗位”等模糊籠統(tǒng)的規(guī)定，是出于政治考量上的刻意安排，還是立法技術(shù)的失當(dāng)，我們不得而知。但其不足之處是顯而易見的，它沒有明示官員問責(zé)后復(fù)出的關(guān)鍵性問題的解決途徑：第一，官員問責(zé)后是否復(fù)出，是原則還是例外？是否能夠這樣理解，以“重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”的方式復(fù)出應(yīng)當(dāng)是一種例外。第二，雙重被懲戒者(既給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，又追究問責(zé)責(zé)任)是否應(yīng)當(dāng)復(fù)出。不難發(fā)現(xiàn)，在一些地區(qū)和部門所發(fā)生的重大事故、事件和案件中，除暴露出某些領(lǐng)導(dǎo)干部的失責(zé)和過錯(cuò)外，往往還掩藏著深層次的腐敗，而這些腐敗，往往又是領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)生失職失責(zé)行為的重要誘因或深層次根源。因此，按照“重吸輕”原則，官員一旦給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，在處分期間是不應(yīng)當(dāng)復(fù)出使用的。第三，從重問責(zé)者如何復(fù)出。《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，對(duì)從重問責(zé)的幾種情形作了規(guī)定，對(duì)此類被問責(zé)的官員復(fù)出，應(yīng)當(dāng)有何種復(fù)出限定條款。第四，引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等幾種不同的問責(zé)方式，復(fù)出時(shí)間應(yīng)當(dāng)有差異，既不能似是而非，更不能簡單劃一。第五，直接責(zé)任主體、主要責(zé)任主體和重要責(zé)任主體在復(fù)出時(shí)限上應(yīng)有所差異。
現(xiàn)行制度規(guī)定值得探討
《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第六十二條提出：“在新的崗位工作一年以上，實(shí)績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關(guān)規(guī)定，重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。”《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》：“引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。對(duì)引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，由黨委(黨組)、政府按照干部管理權(quán)限酌情安排適當(dāng)崗位或者相應(yīng)工作任務(wù)。”從上述規(guī)定來看，以下問題值得探討：
第一，一年的職位“休眠期”到底是一種懲戒還是一種撫慰？能否起到對(duì)問責(zé)官員的懲戒作用和對(duì)其他官員的威懾作用？眾所周知，盜竊達(dá)到四千元的就可判處有期徒刑一年以上，而因決策失誤、群體性事件處置不當(dāng)、用人失察等危害嚴(yán)重的行為而被問責(zé)的，一年后即可復(fù)出，二者相比，孰重孰輕，自有公論。這不得不使我們懷疑問責(zé)制的立法初衷。一年的職位“休眠期”，似乎有“帶薪休假”之嫌，使得被問責(zé)官員毫發(fā)無損，嚴(yán)肅問責(zé)制成了敷衍公眾的游戲。
第二，被問責(zé)官員可否降級(jí)使用？在問責(zé)規(guī)定中是埋有伏筆的，“酌情安排適當(dāng)崗位或者相應(yīng)工作任務(wù)”到底是指什么？崗位與任務(wù)與職級(jí)和待遇是什么關(guān)系？這進(jìn)一步削弱了問責(zé)制的正當(dāng)性，違背了危害后果與懲戒相適應(yīng)的法律原則，有可能成為官員避重就輕，逃避法律制裁的工具。
第三，被問責(zé)一年界滿，還可提拔使用，實(shí)在讓人不解。這使得問責(zé)復(fù)出僅有的一點(diǎn)威懾力變得蒼白無力。在這樣的制度環(huán)境下，問責(zé)制有可能成為平息公眾不滿情緒，甚至政治危機(jī)的“避風(fēng)港”，官員免職成了“帶薪休假”，讓其“冷卻”一段時(shí)間，待風(fēng)聲平息后就官復(fù)原職甚至“變相升遷”。可以說，我國現(xiàn)行問責(zé)制關(guān)于復(fù)出期限與方式的規(guī)定是非常不合理的，有可能成為壓垮問責(zé)制有效性的最后一根稻草。如此羸弱的問責(zé)制，與責(zé)任政府的基本原則大相徑庭，有可能破壞問責(zé)制的公信力和有效性。
復(fù)出監(jiān)督程序缺乏社會(huì)權(quán)力的有效制衡
社會(huì)權(quán)力能夠有效制約權(quán)力是一條真理，著名政治學(xué)家托克維爾認(rèn)為，光有“權(quán)力分立”等權(quán)力制約制度還不足以保證個(gè)人和社會(huì)不受國家權(quán)力的侵蝕，一個(gè)由各種獨(dú)立的、自由的社團(tuán)組成的多元社會(huì)，可以對(duì)權(quán)力構(gòu)成一種更為有效的社會(huì)制衡。美國政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾指出防止暴政的力量應(yīng)該來自社會(huì)，而不是權(quán)力本身。
在西方國家，由于問責(zé)起源于英國的責(zé)任內(nèi)閣和美國的三權(quán)分立與制衡，故“民主問責(zé)”成為問責(zé)制的根本。“民主問責(zé)”是一種政治問責(zé)，它體現(xiàn)為政府體系外的選民及其授權(quán)的立法機(jī)關(guān)所實(shí)施的以罷免為核心的問責(zé)，它是“人民主權(quán)理論”的制度化形式。一方面，“民主問責(zé)”的問責(zé)主體是選民，通過投票制度實(shí)施對(duì)執(zhí)政群體的選擇和罷免。另一方面，確立了立法機(jī)關(guān)作為代表“公意”的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，公權(quán)力被置于立法權(quán)監(jiān)督之下，受到立法權(quán)的質(zhì)詢和問責(zé)。美國憲法規(guī)定，國會(huì)有權(quán)對(duì)犯叛國、賄賂或其他重罪或輕罪的總統(tǒng)、副總統(tǒng)及合眾國所有文職官員進(jìn)行彈劾，如被彈劾者被判有罪，將被免除職務(wù)并且從今往后不得再擔(dān)任聯(lián)邦職務(wù)。自1789年以來，有10多名聯(lián)邦官員受到彈劾。美國前總統(tǒng)尼克松因懼怕受到彈劾和審判的羞辱而自行辭職。克林頓總統(tǒng)任職后期也因幾乎被彈劾而成為新聞焦點(diǎn)。可見，正因?yàn)榇_立了立法機(jī)關(guān)至高無上的地位，“民主問責(zé)”才威力大增。1742年，英國內(nèi)閣首相渥爾波因得不到議會(huì)多數(shù)信任被迫辭職，從而開創(chuàng)了政府向議會(huì)承擔(dān)政治責(zé)任的先例。英國“內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)政治責(zé)任”準(zhǔn)則的理論基石是議會(huì)主權(quán)。
這對(duì)中國是有借鑒意義的。今后問責(zé)制發(fā)展之路是拓展“民主問責(zé)”的深度和廣度，問責(zé)官員的復(fù)出機(jī)制中應(yīng)嵌入“民主問責(zé)”的制衡機(jī)制。建立官員復(fù)出回應(yīng)機(jī)制，規(guī)定復(fù)出回應(yīng)機(jī)制中的“審批手續(xù)”和“征求上級(jí)黨委組織部門的意見”，要在重視民意的基礎(chǔ)之上，充分保障民眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，就官員復(fù)出的事由、依據(jù)、程序等內(nèi)容廣泛征集群眾意見，實(shí)行復(fù)出決定承諾制、復(fù)出公示制、復(fù)出聽證制度等一系列復(fù)出制度。
制約官員問責(zé)后復(fù)出有效性的兩條路徑
現(xiàn)行官員問責(zé)后復(fù)出機(jī)制存在的問題是多方面的，在當(dāng)前政治生態(tài)下，完善問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制有兩條路徑：一是強(qiáng)化黨代會(huì)與人代會(huì)在問責(zé)復(fù)出中的決定權(quán)，這是復(fù)出制度有效性的基石；二是全面細(xì)化問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的程序規(guī)定，提升復(fù)出程序的科學(xué)化水平。
第一，強(qiáng)化黨代會(huì)與人代會(huì)主體地位，是復(fù)出制度有效性的基石。我國黨政治理結(jié)構(gòu)的多元化與執(zhí)政方式的一元化，客觀導(dǎo)致黨政職能重疊、界限不清，從而影響到黨政問責(zé)。一方面，從黨政結(jié)構(gòu)來看，黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大立法、政府行政、政協(xié)議政，形成了多元化的黨政治理結(jié)構(gòu)；另一方面，從執(zhí)政方式來看，中國共產(chǎn)黨是代表著最廣大社會(huì)各階層利益前提下的一黨執(zhí)政。由此可見，基于黨政治理結(jié)構(gòu)多元化與執(zhí)政方式一元化之間的功能協(xié)調(diào)的客觀要求，黨委負(fù)責(zé)同志和政府負(fù)責(zé)同志、黨委工作部門和政府工作部門，在職責(zé)、權(quán)限的劃分上多頭制衡、多頭協(xié)調(diào)和多頭參與，這勢(shì)必導(dǎo)致責(zé)任認(rèn)定的困難和責(zé)任追究的缺位。
故此，提升黨代會(huì)與人代會(huì)在問責(zé)中的主體地位是破解復(fù)出缺陷的重要途徑。一方面，在當(dāng)今中國，社會(huì)權(quán)力仍處在萌芽期，故筆者更愿意將黨內(nèi)民主制度所體現(xiàn)的力量視同社會(huì)權(quán)力的另一種表現(xiàn)。黨內(nèi)民主制度的核心是逐步構(gòu)建黨代會(huì)行使決策權(quán)、全委會(huì)行使執(zhí)行權(quán)、紀(jì)委行使監(jiān)督權(quán)和黨代表行使任期監(jiān)督權(quán)的“四位一體”黨內(nèi)民主機(jī)制，以黨代會(huì)行使黨內(nèi)民主問責(zé)權(quán)，作為推進(jìn)黨內(nèi)民主的路徑之一。雖然《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》第二十一條規(guī)定，“對(duì)經(jīng)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)選舉或者決定任命的人員實(shí)行問責(zé)，按照有關(guān)法律規(guī)定的程序辦理。”但從目前來看，人大的政治問責(zé)被邊緣化，大多數(shù)問責(zé)復(fù)出是由上級(jí)政府或黨組織促成的，屬于傳統(tǒng)的“自上而下”的組織處理，對(duì)官員進(jìn)行選舉任命的人民代表大會(huì)反而未能發(fā)出應(yīng)有的聲音。筆者認(rèn)為，對(duì)由人大選舉及其常委會(huì)任免的政府官員啟動(dòng)問責(zé)后復(fù)出的，至少可以在以下方面有所作為：一是啟動(dòng)監(jiān)督程序，依法監(jiān)督包括“一府二院”在內(nèi)的各級(jí)國家機(jī)關(guān)的問責(zé)與復(fù)出工作；二是啟動(dòng)質(zhì)詢程序，依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)問責(zé)官員復(fù)出的質(zhì)詢案；三是啟動(dòng)特別問題調(diào)查程序，必要時(shí)組織關(guān)于特別問題的調(diào)查委員會(huì)，展開獨(dú)立問責(zé)復(fù)出有關(guān)事宜的調(diào)查；四是啟動(dòng)任免程序。
第二，全面細(xì)化問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的程序規(guī)定，提升復(fù)出程序的科學(xué)化水平。被問責(zé)官員能否復(fù)出、如何復(fù)出的問題亟待有一個(gè)透明、完善、細(xì)致的制度安排，即應(yīng)該重點(diǎn)圍繞復(fù)出前職務(wù)的限制、復(fù)出職位、復(fù)出條件和復(fù)出程序這四個(gè)重點(diǎn)進(jìn)行設(shè)計(jì)。
一是明確復(fù)出前職務(wù)的限制。對(duì)引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，按照干部管理權(quán)限，可以酌情安排適當(dāng)崗位或者相應(yīng)工作任務(wù)，但不應(yīng)以降級(jí)使用或者給予相應(yīng)職級(jí)待遇的方式變相予以職位保留。
二是明確復(fù)出職位。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第十三條規(guī)定“黨員受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分，二年內(nèi)不得在黨內(nèi)擔(dān)任和向黨外組織推薦擔(dān)任與其原任職相當(dāng)或高于其原任職務(wù)的職務(wù)。”《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公務(wù)員在受處分期間不得晉升職務(wù)和級(jí)別。”與此相一致，被問責(zé)的干部復(fù)出的職位安排，包括職務(wù)和級(jí)別，應(yīng)當(dāng)本著降級(jí)使用的原則，不得高于問責(zé)時(shí)的原任職務(wù)，更不能提拔使用。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)修改《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第六十二條規(guī)定：“引咎辭職、責(zé)令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實(shí)績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關(guān)規(guī)定，重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”的條款。
三是明確復(fù)出條件。應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情況予以不同對(duì)待，對(duì)于經(jīng)問責(zé)調(diào)查確定的有重大過錯(cuò)并造成公眾利益的重大損害者，一律不能予以重新任用。經(jīng)問責(zé)調(diào)查僅有輕微過失并未造成公眾利益損害，政治思想素質(zhì)過硬，且確有能力的官員，可以提供平臺(tái)使其繼續(xù)發(fā)揮所長，但要嚴(yán)格考察；如被重新任用，必須對(duì)經(jīng)過多長時(shí)間、具備什么條件、履行什么手續(xù)，有明確規(guī)定。同時(shí)應(yīng)當(dāng)細(xì)化“實(shí)績突出”的具體標(biāo)準(zhǔn)，防范復(fù)出提拔中的腐敗。
四是要明確復(fù)出程序。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中對(duì)選拔任用黨政干部作了詳盡的規(guī)定，與這些程序相銜接，問責(zé)官員的復(fù)出，應(yīng)進(jìn)行比新任干部更為廣泛細(xì)致的程序設(shè)計(jì)，包括復(fù)出的提名程序、考察程序、討論決定程序、公示程序等等。(作者為中國人民大學(xué)公共政策研究院反腐敗與廉政政策研究中心主任、教授、博導(dǎo))
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