問責(zé)制如何避免“問而無責(zé)”
作者：任建明 杜治洲
【摘要】中國(guó)建立問責(zé)制的時(shí)間不長(zhǎng)，還需不斷完善。要將問責(zé)官員的責(zé)任作出明確的區(qū)分，防止被問責(zé)官員以主動(dòng)辭職的方式來逃避法律制裁。同時(shí)要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督、明確政府責(zé)任、提高問責(zé)制度的剛性，并且充分發(fā)揮新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督功能，拓寬群眾監(jiān)督的渠道并落實(shí)監(jiān)督效果。
【關(guān)鍵詞】問責(zé) 權(quán)利制衡 輿論監(jiān)督
近年來，在強(qiáng)化對(duì)官員問責(zé)的同時(shí)，頻頻出現(xiàn)被問責(zé)官員又迅速被安排在異地或異部門就職，甚至還提升了的怪象。為了加強(qiáng)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督，增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)，規(guī)范問責(zé)的前提和程序，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》(下稱《暫行規(guī)定》)，對(duì)問責(zé)的原則、適用情形、問責(zé)方式、問責(zé)程序等做了詳盡的規(guī)定。可以說，《暫行規(guī)定》在很多方面都可圈可點(diǎn)，其頒布執(zhí)行對(duì)于當(dāng)前的反腐敗斗爭(zhēng)和黨風(fēng)廉政建設(shè)具有重大的意義。
問責(zé)的前提是對(duì)責(zé)任作出確當(dāng)?shù)膮^(qū)分
問責(zé)的一個(gè)重要前提就是要對(duì)責(zé)任作出明確的劃分，依此判斷被問責(zé)官員應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任。官員的責(zé)任有多種類型，必須區(qū)分不同類型的責(zé)任及其承擔(dān)方式。從理論上講，官員責(zé)任可以分為四個(gè)層面：道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任。
道德責(zé)任，是指違反官員的職業(yè)道德應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，官員的職業(yè)道德，既是官員在工作實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)遵守的道德準(zhǔn)則和行為標(biāo)準(zhǔn)，也是他們應(yīng)當(dāng)具備的道德品質(zhì)和職業(yè)修養(yǎng)；政治責(zé)任，是指政治官員制定符合民意的公共政策并推動(dòng)其實(shí)施的職責(zé)，以及沒有履行好職責(zé)時(shí)應(yīng)承受的譴責(zé)和制裁；行政責(zé)任，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在行政活動(dòng)中履行和承擔(dān)的義務(wù)；法律責(zé)任是對(duì)行政主體及其公務(wù)人員在履行職責(zé)過程中因侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，或出現(xiàn)失職瀆職、濫用職權(quán)、貪污腐敗等情形時(shí)依法應(yīng)承擔(dān)的制裁。值得一提的是，西方國(guó)家公務(wù)員制度實(shí)行政治中立，存在政務(wù)官和事務(wù)官的區(qū)別，政治責(zé)任多是由政務(wù)官承擔(dān)，事務(wù)官員很少承擔(dān)政治責(zé)任，只承擔(dān)行政責(zé)任。而中國(guó)公務(wù)員制度中沒有政治中立，政治責(zé)任是所有官員都必須承擔(dān)的。因此在我國(guó)，區(qū)分政治責(zé)任和行政責(zé)任意義不是很大。
中國(guó)在問責(zé)問題上最重要、最緊迫的是防止法律責(zé)任與政治責(zé)任之間的混淆，防止被問責(zé)官員以主動(dòng)甩掉“烏紗帽”的方式來逃避牢獄之災(zāi)。政治責(zé)任與法律責(zé)任存在著重大區(qū)別，有著不同的承擔(dān)方式，必須嚴(yán)格區(qū)分開來。有些官員的行為明顯違法、甚至觸犯了刑法，但是在對(duì)其進(jìn)行處理時(shí)只追究其政治責(zé)任，或引咎辭職，或責(zé)令辭職，最后并沒有由司法機(jī)關(guān)來追究其刑事責(zé)任。這是官員問責(zé)的效果招致質(zhì)疑的一個(gè)重要原因。在這一點(diǎn)上，相對(duì)于以前的相關(guān)問責(zé)制度，《暫行規(guī)定》有了較大的改善。《暫行規(guī)定》對(duì)被問責(zé)官員應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行明確的分類，如第四條規(guī)定：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部受到問責(zé)，同時(shí)需要追究紀(jì)律責(zé)任的，依照有關(guān)規(guī)定給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。”這就非常清晰地界定了問責(zé)的責(zé)任范圍，明確區(qū)分了政治責(zé)任和法律責(zé)任。
我國(guó)問責(zé)制的進(jìn)步及執(zhí)行中存在的問題
中國(guó)建立問責(zé)制的時(shí)間不長(zhǎng)，但是正在朝著健康的方向前進(jìn)，《暫行規(guī)定》的出臺(tái)就是問責(zé)制走向規(guī)范化的一個(gè)重要標(biāo)志。隨著問責(zé)制的不斷推進(jìn)，我國(guó)官員問責(zé)制已呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢(shì)：在問責(zé)對(duì)象上開始從追究“有過”官員向追究“無為”官員推進(jìn)，在追究范圍上從生產(chǎn)事故多生部門向其他領(lǐng)域和部門拓展，在問責(zé)方式上由權(quán)力問責(zé)向制度問責(zé)轉(zhuǎn)變，在問責(zé)主體上從內(nèi)部問責(zé)向外部問責(zé)延伸，初步形成了從中央到地方層層問責(zé)的制度架構(gòu)。然而，官員問責(zé)制在執(zhí)行中還存在一些問題。
“問而無責(zé)”的現(xiàn)象是我國(guó)官員問責(zé)制執(zhí)行中存在的主要問題，它對(duì)政府的誠(chéng)信造成了嚴(yán)重的損害。現(xiàn)實(shí)中很多對(duì)官員的問責(zé)往往是“雷聲大，雨點(diǎn)小”，“虎頭蛇尾”，“不了了之”。在這方面內(nèi)地要積極向香港學(xué)習(xí)。2003年3月5日，香港前財(cái)政司長(zhǎng)梁錦松發(fā)表《財(cái)政預(yù)算案》，大幅增加各種稅項(xiàng)，如利得稅、薪俸稅、汽車首次登記稅、離境稅、博彩稅等，以解決高達(dá)七百億港元的財(cái)政赤字。但是這一行為引起了輿論的關(guān)注和質(zhì)疑。2003年3月9日，《蘋果日?qǐng)?bào)》以頭版報(bào)道梁錦松在宣布加汽車首次登記稅前，在1月18日購(gòu)入一輛凌志房車，但他卻沒有向行政長(zhǎng)官報(bào)告他買車一事，有避稅之嫌，涉嫌以權(quán)謀私，還可能要面對(duì)法律訴訟。當(dāng)日梁錦松坦承應(yīng)該避嫌，不該在調(diào)稅前買車，但同時(shí)強(qiáng)調(diào)買車只是為接載即將誕生的嬰兒和家人，是無心之失，并向公眾致歉。為了表示誠(chéng)意，他把加稅前后車價(jià)差額的兩倍，即38萬港幣捐給一個(gè)慈善機(jī)構(gòu)，希望藉此平息外界不滿。3月10日，梁錦松首次向行政長(zhǎng)官董建華提出請(qǐng)辭。7月16日，香港行政長(zhǎng)官董建華接受了其辭職申請(qǐng)。在整個(gè)事件發(fā)展過程中，梁錦松本人多次道歉，且兩倍捐款，最后卻徹底丟官，還差點(diǎn)攤上刑事責(zé)任。我們不妨設(shè)想一下梁錦松是內(nèi)地某政府官員，很難想象會(huì)被這件“無足輕重”的小事絆倒，相反他一定能輕松“過關(guān)”，不會(huì)留一點(diǎn)遺憾。
政府官員權(quán)責(zé)不清晰，導(dǎo)致問責(zé)缺乏依據(jù)。我國(guó)的政府權(quán)限劃分不清晰主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是縱向上權(quán)責(zé)不清。由于我國(guó)是單一制國(guó)家，地方行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來源于中央政府的授權(quán)。各級(jí)行政機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理方面的職責(zé)，很難對(duì)中央事務(wù)和地方事務(wù)進(jìn)行明確的區(qū)分。與中央和地方分權(quán)不明相比，地方政府各層級(jí)間的職權(quán)劃分不清晰的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。二是正職和副職分權(quán)不明。我國(guó)法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》第十條第五款規(guī)定：“黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬重大問題都要由黨的委員會(huì)集體討論，作出決定；委員會(huì)成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實(shí)履行自己的職責(zé)。”在實(shí)踐中，一般實(shí)行“正職負(fù)責(zé)和副職分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度”，副職也享有相當(dāng)范圍的政策決定權(quán)。所以，在現(xiàn)實(shí)的問責(zé)中一般主要追究副職的責(zé)任，而正職則能順利避免問責(zé)。
重事故問責(zé)，輕日常問責(zé)，沒有實(shí)現(xiàn)問責(zé)常態(tài)化。其實(shí)許多重大事故大都是因?yàn)槿粘９芾碇械氖韬鲈斐傻模瑧?yīng)該是完全可以避免的。就拿2008年4月28日發(fā)生在膠濟(jì)鐵路的導(dǎo)致71人死亡、416人受傷的重大鐵路事故來說：在事故3個(gè)月前就發(fā)生過重大事故，造成18人死亡，原因是修路民工強(qiáng)行進(jìn)入作業(yè)區(qū)釀成慘劇。但是這個(gè)事故并沒有引起有關(guān)部門的重視，照常疏忽日常管理，最終導(dǎo)致了4.28慘劇的發(fā)生。因此，問責(zé)沒有常態(tài)化的問題值得我們深思。不要等到發(fā)生了重大事故才啟動(dòng)問責(zé)制。
問責(zé)官員復(fù)出不規(guī)范，缺乏依據(jù)。近兩年問責(zé)官員的復(fù)出問題已經(jīng)被推上了輿論的風(fēng)口浪尖。一些應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件不力而被問責(zé)的官員，“悄然”復(fù)出或“閃電”復(fù)出，對(duì)此民眾眾口不一。怎樣的官員可以重新啟用？什么時(shí)候重新啟用？重新啟用需要遵循怎樣的程序？這些問題沒有得到徹底解決。
我國(guó)的問責(zé)制如何真正發(fā)揮效力
我國(guó)的問責(zé)制要真正發(fā)揮實(shí)效，必須做好以下幾個(gè)方面的工作：
制定嚴(yán)密的規(guī)定，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。西方國(guó)家有比較完善的民主體制，權(quán)力制衡發(fā)揮著重要的作用，外部監(jiān)督比較有效。而我國(guó)政治體制和行政體制中權(quán)力過分集中的現(xiàn)象十分突出，外部監(jiān)督的作用十分有限，因此，要使問責(zé)制發(fā)揮效力，必須制定嚴(yán)密的規(guī)定，依靠并落實(shí)內(nèi)部監(jiān)督。
明確政府責(zé)任。建議對(duì)政府所承擔(dān)的責(zé)任加以明細(xì)化，制定統(tǒng)一政府責(zé)任的規(guī)定或制度，從而整合政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。統(tǒng)一政府責(zé)任制度的內(nèi)容必須具有可操作性，而不是具體原則的規(guī)定，不單包括對(duì)政府責(zé)任從總體上的明示與失責(zé)的追懲，而且要對(duì)各級(jí)政府、政府部門之間以及部門首長(zhǎng)與非首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)之間的責(zé)任都做出具有可操作性的規(guī)定。
提高問責(zé)制度的剛性。對(duì)官員問責(zé)的范圍、對(duì)象、方式，以及重新啟用的時(shí)間、條件和程序等，必須做出明確的可操作的規(guī)定。相對(duì)于以往的問責(zé)規(guī)定，《暫行規(guī)定》在這方面有較大的突破，對(duì)官員復(fù)出的時(shí)間期限和程序都作出了一定的限制。《暫行規(guī)定》第十條作出了這樣的規(guī)定：“引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)……引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年后如果重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，除應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限履行審批手續(xù)外，還應(yīng)當(dāng)征求上一級(jí)黨委組織部門的意見。”但是，由于“下馬”的官員在級(jí)別、擔(dān)責(zé)大小等方面存在著較大的差異，到底如何細(xì)化問責(zé)官員復(fù)出的具體條件和時(shí)間，還需做出進(jìn)一步的探討和規(guī)定。只有這樣，才可以最大限度地提高問責(zé)制度的可操作性和執(zhí)行力。
充分發(fā)揮新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督功能，拓寬群眾監(jiān)督的渠道并落實(shí)監(jiān)督效果。當(dāng)前必須給新聞媒體的監(jiān)督以制度保障，做到有法可依，有法必依，切實(shí)保障新聞媒體監(jiān)督的獨(dú)立性和有效性，充分發(fā)揮新聞媒體監(jiān)督政府及其官員行為的功能。人民群眾掌握監(jiān)督權(quán)是實(shí)現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主的一個(gè)根本保證。要完善我國(guó)的問責(zé)制，必須大力推進(jìn)信息政府信息公開和財(cái)產(chǎn)申報(bào)，使人民群眾可以通過多種渠道監(jiān)督官員的行為，保證群眾在官員問責(zé)中的知情權(quán)和參與權(quán)。(作者分別為清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、廉政與治理研究中心主任；北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、廉政研究所副所長(zhǎng))
|
