人民論壇雜志2010015期封面
問責官員復出與問責制的系統思考
作者：楊慶東
編者的話
2010年2月，全國人大常委會審議行政監察法修正案草案，草案對受行政處分官員的處分解除程序作了如下規定：受處分人的處分期限滿了，要由監察機關及時解除處分，其今后的晉升、晉級不再受處分的影響。這意味著，問責官員的復出程序將通過立法加以規范，同時也表明備受爭議的“官員復出”將得到法律認可。這一草案修正案在推出之后，引起了各方關注和激烈的討論。一時之間，關于問題官員到底能不能復出的討論又鋪天蓋地。那么，問責官員到底能不能復出？能否復出的界線在哪里？以法律的形式保證問題官員復出是否反映出中國特有的政治文化？一系列問題仍然值得探討。
【摘要】追究官員的責任應區分程度、定性準確、依法進行，從刑事、紀律、政治、道德等方面分別對待。應依據官員受到問責的性質分析其復出問題。應盡快健全和完善官員復出的制度規定，提高行政問責制的權威性、公信度。
【關鍵詞】問責制 官員復出 責任政府 公務員責任
導讀：
近年來，一些曾被問責的中央和地方官員紛紛復出，使得剛剛興起的行政問責制遭到公眾和理論界對其制度價值指向的質疑。這引發了人們的思考：如何看待行政問責制？如何看待被問責官員？他們的復出會對行政問責制產生何種影響？
如何看待公務員責任及問責體系
公務員承擔的責任有層次之分。現代政府是責任政府，這已成為一種共識。公務員受國家的委托行使公共權力，履行對社會事務、國家事務進行管理的職能，其行為受《公務員法》的規范，所承擔的責任是一種法律意義上的責任。通常，公務員在從事公務過程中，對其行為的結果需擔當刑事責任、紀律責任、政治責任、道德責任。
我國公務員紀律責任體系建設相對完備。自新中國建立以來，國家高度重視工作人員的刑事責任、紀律責任體系建設。早在1957年國務院《關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》中就明確了8種行政處分。1993年國務院頒布的《國家公務員暫行條例》中將公務員的行政處分種類調整為6種，即：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。《公務員法》繼續保留了這一規定。《行政機關公務員處分條例》專門對公務員違反紀律的行為作出了實體性和程序性的規定。國家監察部專事公務員違反《公務員法》、《行政監察法》的職能。我國已建立起了從中央到地方相對完備的公務員違紀的責任追究體制機制。可見，公務員的紀律責任體系是基本健全的。
我國公務員尤其是政府領導人員政治責任、道德責任體系建設相對滯后。行政問責制的設立就是要彌補公務員追責體制中政治責任、道德責任的缺失，從而健全責任政府體制。在我國，判定領導干部的政治責任、道德責任的基本尺度是領導人員在發揮領導職能作用中的態度、表現、能力、影響等方面是否存在著嚴重問題，其追責形式是基于領導者的職務作出的。自建立公務員制度后，我國正式實施了公務員辭職和辭退制度，增加了“退出”機制，當時主要針對于公務員辭去公職。隨后在干部人事制度改革中提出要增加領導干部辭去領導職務的內容。在2002年中共中央印發的《黨政領導干部選拔任用工作條例》中明確提出，實行黨政領導干部辭職制度，包括因公辭職、自愿辭職、引咎辭職和責令辭職，還規定了領導干部的免職和降職制度。這就從制度上明確要追究領導干部的政治責任，使我國責任政府建設邁出了重大步伐。2009年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，由此，全國范圍的行政問責制正式建立。對黨政領導干部實行問責的方式有：責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職。
不同的責任導致的法律后果不同。從對黨政領導干部責任追究的程度看，追究刑事責任最為嚴厲，其法律后果最為嚴重，涉及人身自由，關乎人的政治權利、經濟權利、生存權利等。其次是紀律責任，涉及職務、職級、待遇、政治前途等問題。再次是政治責任、道德責任，涉及職務、待遇、政治名聲、領導形象等問題。
如何看待問責官員的復出
官員復出是一種政治歷史現象。在中國歷史上各個時期都有一些官員因政治的、經濟的、文化的以及突發性事件等遭彈劾、被貶官、被發配。其中許多官員在日后也逐步復出。新中國成立以后，因為各種政治運動，一些黨政領導干部受到沖擊，后來糾正錯誤，許多都復出了。文化大革命結束后，我國逐步消除了政治運動對干部管理的影響，干部任免工作走上正軌，尤其是實行公務員制度后，黨政干部管理走向了法制化。
公務員承擔的責任不同，產生的社會影響也不同。對公務員違法的職務行為的處理，人們的關注點可能會集中在執法的公正性上，有無偏袒成分在其中，是否做到在法律面前人人平等。對公務員違紀的職務行為的處理，人們的關注點可能會集中在對事實的認定和處理程度上。對公務員工作狀態的職務行為的處理，人們的關注點可能會集中在其是否影響職務的變動，變動后職務的高、平、低等問題上。從近期媒體關注的官員復出事例看，絕大部分屬于行政問責范疇。追究官員的政治責任、道德責任雖屬輕度責任追究性質，但它卻涉及官員最為敏感、最為關鍵的職務去留問題，觸及了官員的“神經”，吸引了社會的“眼球”。這也許就是近期媒體、民眾及理論界高度關注問責官員頻繁復出問題的一個重要原因所在。
被問責官員能否復出問題并不在于復出本身，而在于是什么時間、在什么地方、以什么方式、什么情形、什么程序復出，其公正性、公平性和公信度如何等問題。從設定公務員懲戒機制的作用上看，對公務員實施懲戒的目的不僅僅是懲罰，而是要“懲前毖后，治病救人”，要鞭策公務員積極進取、盡職盡責、敬業守法。所以，我國在追究公務員紀律責任、政治責任、道德責任的各種規定中都設定了公務員在承擔了該承擔的責任后，視工作表現情況，給予解除處分、重新任職等規定。可見，問責官員的復出在情理上是可以被接受的，在制度上、法律上是有依據的。這充分體現了公務員制度中的人文關懷精神，給予犯錯干部以改正的機會。但是，事物大多有兩面性，問責官員復出也不例外。如果不嚴格規范這種行為，其對問責制度的負面影響是很大的，制度的權威性、公信度將大大下降，甚至對官員失去威懾力，在民眾中失去公信力。從媒體報道的一些典型事例看，有的官員被問責后兩個月、五個月、九個月時間就復出，更有甚者是受到紀律處分后，在受處分期間還被提升職務。這種現象是不正常的，它會在領導干部隊伍中造成一種錯覺，即問責的目的是平息眾怒，緩和情緒，而非對干部進行警示、警醒，致使許多被問責的領導干部不能從自身深刻地反思責任感的缺失和公仆意識的淡忘。
被問責官員屢屢復出，既有深刻的政治文化原因，也有官員復出制度不完善的原因。從行政問責實施的政治文化環境看，我國提出建立責任政府的歷程非常短暫，而我國兩千多年封建政治文化的一些余毒沒有完全消除。官本位、權力本位思想，還在影響著一些領導干部。這些人只顧對上負責，忘卻對民眾負責，彼此間形成利益鏈條，在問責中“丟卒保車”，而一旦事態稍有平靜，被問責官員就會盡快復出。相比較而言，西方發達國家長期形成的公民本位思想的政治文化環境，比較有利于責任政府建設。它促使選舉類的官員把兌現民眾承諾視為政治前途的決定因素。因此，選舉類官員尤其注重民意，視政治聲譽為政治生命之根本。問責官員的復出是慎之又慎的，必須權衡該黨派在公眾中的形象等利弊問題。另外，從我國官員復出的制度看，目前我國還沒有專門針對被問責官員復出的《細則》，只有原則性的規定。有關官員復出的條件、情形、方式、程序等規定不夠嚴格，不夠詳細，不夠透明，一些地方不能嚴格執行復出規定，缺乏有效監督。所以，有必要盡快規范被問責官員的復出行為。
如何健全和完善問責官員復出制度
在對待被問責官員的復出問題上既要充分考慮到公正、公平的問題，更應考慮工作的需要、個人領導能力、個人一貫表現、社會影響以及公眾的認可度問題。因為被問責官員的政治聲譽已經受損，其新任職務的社會敏感度非常高。對他們的任免，在原則、條件、程序上應嚴于正常的任免要求。
在復出原則上堅持從嚴要求。堅持間隔時間標準，堅持從低安排，堅持領導職務改任非領導職務，堅持接受上級組織和社會監督，堅持公開、透明。
在復出條件上針對問責程度區別對待。對受到紀律處分的問責官員，應嚴格執行有關處分規定，在受處分期間不得晉升職務和職級。官員解除處分以后的職務晉升應慎重作出，條件從嚴把握，而且要在選拔過程中特別通報其解除處分后的積極表現情況，決定啟用的理由、依據、干部群眾的滿意度等。對受到行政問責的官員，在一年內應不予提拔。對受到停職檢查的官員能否復職需提出明確要求、時間限制。對引咎辭職、責令辭職、免職的官員，要嚴格執行《問責暫行規定》提出的“一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務”的要求。此外，還應對責令辭職、免職官員的復出提出更為嚴格的要求，因為這類官員在承擔責任的主觀態度上較為被動。
在復出程序上增加環節，嚴守規定。嚴格執行《問責暫行規定》提出的“引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年后如果重新擔任與其原任職務相當的領導職務，除應當按照干部管理權限履行審批手續外，還應當征求上一級黨委組織部門的意見”，在此基礎上，還要跟蹤考察被問責官員，并增加公眾滿意度測評環節，增強程序的透明度，以此提高被問責官員復出制度的公信度。(作者為中共云南省委黨校教授)
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