中國古代的“駐京辦事處”——進奏院
近年來，駐京辦因數(shù)量眾多及其去留爭議成為人們關注的焦點。其實，駐京辦事處并不是近代才有的事物，早在一千多年前的唐代，我們就已經(jīng)能夠追尋到地方政府“駐京辦事處”的影子——進奏院。
進奏院是唐后期地方藩鎮(zhèn)設置在當時京城長安(今陜西西安)的駐京辦事機構，最早出現(xiàn)于唐代宗大歷十二年(777年
)。進奏院之前，早在戰(zhàn)國秦漢時代，其實就已經(jīng)有了“駐京辦事處”的影子——邸。但邸僅僅是地方官員進京時的起居之地，還沒有固定的駐京代表來主持這些邸的日常工作，尚不具備聯(lián)系中央與地方的職能，因此它還只能算作是“駐京辦事處”的雛形。進奏院和邸的不同之處在于，其設置之初就有地方指派的進奏官主持日常工作。進奏官常駐京城，作為藩鎮(zhèn)的代表同朝廷進行溝通、交流，處理地方與中央之間的各種事務。駐京機構——進奏院，駐京代表——進奏官，兩者的結合以及進奏院在信息上傳下達過程中發(fā)揮的中介作用，使其具備了現(xiàn)代地方政府駐京辦事處的基本性質(zhì)。
唐代長安城規(guī)劃嚴整，除去宮城、皇城以及居民居住的坊之外，還有東、西兩市作為商品交易和商品流通的場所，發(fā)揮著對長安城居民日常生活不可或缺的作用。唐代進奏院就集中分布在東市周邊的幾個坊內(nèi)，其中尤以最為繁華的崇仁坊和平康坊為多。北宋宋敏求《長安志》記載：“(崇仁坊)北街當皇城之景風門，與尚書省選院最相近，又與東市相連……因是一街輻輳，遂傾兩市，晝夜喧呼，燈火不絕，京中諸坊，莫之與比。”(《長安志》卷8《崇仁坊》，《叢書集成初編》第3210冊)平康坊則是“諸妓所居之聚也”(孫棨：《孫內(nèi)翰北里志》，《海論三曲中事》，《叢書集成初編》第2733冊)。而且現(xiàn)今學者的研究成果表明，隨著大明宮和興慶宮的修建，以東市為中心，朱雀街東形成了貴族和官僚集中居住區(qū)。這就使以東市為中心的一片區(qū)域，成為唐后期長安城各種信息，尤其是政治信息的集散地。所以，進奏院選址于此，不僅便于進奏官的日常生活，而且便于他們搜集情報，交通權貴，開展日常工作。
進奏院不僅可以為來京的地方官員提供住宿之處等各種方便，而且由于唐后期中央式微，地方藩鎮(zhèn)勢力崛起，進奏官在京城也會狐假虎威，代表地方政府同中央斡旋，通過各種渠道爭取自己的最大利益。尤其是勢力較強的藩鎮(zhèn)，其進奏官會更加有恃無恐。《資治通鑒》卷二四四載：文宗太和七年(833年)，朝廷加盧龍節(jié)度使、檢校工部尚書楊志誠為檢校吏部尚書，楊志誠的進奏官徐迪便用略帶威脅的口吻向朝廷抗議：“軍中不識朝廷之制，唯知尚書改仆射為遷，不知工部改吏部為美，敕使往，恐不得出。”這是盧龍鎮(zhèn)的進奏官公然地和朝廷談條件、邀利益。在當時藩鎮(zhèn)勢力強大的背景下，進奏官“作為藩帥的心腹，主要還是作為藩鎮(zhèn)對付朝廷的工具”(張國剛：《唐代進奏院考略》，《文史》第18輯，1983年)而存在，唐王朝對進奏官進行有效管理是有一定難度的。當然，若遇地方發(fā)動叛亂或拒命不遵，唐王朝也會拿這些地方政府代表——進奏官開刀，并加強對其進奏院的監(jiān)管。文宗太和元年，橫海節(jié)度副使李同捷擅據(jù)滄、景，拒命不遵，朝廷便下詔：“(其)進奏官皇測等七人，并錮身分配羊、閬等州”(《冊府元龜》卷925《總錄部》，中華書局，1960年)。同時，因為成德節(jié)度使王庭湊暗助李同捷叛亂，朝廷也下詔：“其上都進奏院，宜令御史臺、京兆府切加守捉，禁其出入，待敕后處分。”(《冊府元龜》卷123《帝王部》)
進奏院除了作為地方政府同中央博弈的工具存在而外，更重要的是作為兩者之間信息交流、往復的渠道而存在。安史之亂后，在唐前期中央與地方交流過程中發(fā)揮過重要作用的朝集制度廢止，當時社會迫切需要一個溝通上下的新渠道。進奏院就是在這樣的背景下出現(xiàn)在歷史舞臺上的。當時的進奏官通過進奏院狀報向藩鎮(zhèn)長官傳達其在京城搜集到的各種信息。這些信息內(nèi)容廣泛，包括官員任免、朝廷及他鎮(zhèn)的政治軍事動向等等，其中還包括一些通過非常規(guī)手段刺探而來的信息情報。因為進奏院向地方傳達信息的速度較快，所以朝廷也會通過進奏院向藩鎮(zhèn)長官下達相關文書、傳達政令。地方奏章、上貢、進奉等也以進奏院為中轉(zhuǎn)站上傳中央。中央與地方之間以進奏院為媒介，形成一個信息往來的通道，發(fā)揮了聯(lián)系上下、溝通中央與地方的重要作用。
目前史料中可考的唐朝進奏院的數(shù)目為五十余家，這與唐后期藩鎮(zhèn)數(shù)目基本一致。馬端臨《文獻通考》載：“五代以來，支郡不隸藩鎮(zhèn)，補人為(上都知進奏院官)者，聽其置邸，隸藩鎮(zhèn)者兼掌焉。”(《文獻通考》卷60《進奏院》，中華書局，1986年)也就是說，從五代開始，不隸屬于某個藩鎮(zhèn)的州也開始在京師設置進奏院。到宋初，隨著藩鎮(zhèn)的解體，進奏院設置權限隨之下移，“逐州就京師各置進奏院”，進奏官皆由“本州鎮(zhèn)補人”為之(同上)，從而使進奏院的數(shù)目激增，帶來了管理上的巨大不便。而且，隨著宋初中央集權的加強，中央與地方之間的關系重新走向正軌，作為州一級政府代表的進奏官，其地位同唐后期作為藩鎮(zhèn)代表的進奏官已不可同日而語。因此，地方將吏多不愿背井離鄉(xiāng)，常駐京城擔任進奏官。地方政府轉(zhuǎn)而招募京城本地人擔任進奏官。這些京師人以私宅作為辦公地點，不僅不利于朝廷對其工作進行監(jiān)督管理，而且使朝政信息毫無保密性可言。因此，對進奏院進行改革迫在眉睫。宋太宗太平興國年間(976—984)，政府對進奏院進行一系列改革，主要舉措為設置都進奏院對各州進奏院進行統(tǒng)一管理，同時對眾多進奏官進行厘選，從中挑選出一百五十名繼續(xù)擔任進奏官，每人負責“二三州軍”的聯(lián)絡溝通事宜。這樣，北宋朝廷不僅規(guī)范了對進奏院的管理，而且把進奏官的任免權收歸中央，從而加強了對進奏院的控制。雖然進奏院存在直至南宋滅亡，但自此開始逐漸失去了地方政府“駐京辦事處”的性質(zhì)，轉(zhuǎn)而成為朝廷控制下的、在中央與地方之間進行信息傳遞的重要媒介。
李永
(作者單位：北京師范大學歷史學院)
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