黨中央、國務院制定的全國“十一五”規劃綱要，經2006年3月全國人民代表大會通過，成為國家的意志和全國人民的行動綱領，現在已經執行了一年。從這一年的執行情況來看，有必要對“十一五”規劃進行再認識，特別是對“十一五”規劃確定的節能和環保指標進行再認識。
“十一五”必須加快經濟增長方式的轉變， 節能和環保指標的規定具有決定性的意義
“十一五”規劃綱要要求：發展必須是科學發展，要堅持以人為本，轉變發展觀念，創新發展模式，提高發展質量，落實“五個統籌”，把經濟社會發展切實轉入全面協調可持續發展的軌道。綱要規定，必須加快轉變經濟增長方式，加快建設資源節約型、環境友好型社會，促進經濟發展與人口、資源、環境相協調。
“十一五”規劃綱要把規劃指標分為預期性和約束性兩類，把單位產值能源消耗五年降低20%、主要污染物排放總量五年減少10%作為政府必須確保實現的約束性指標，把GDP年均增長速度從“十五”實際的9.5%降為7.5%作為主要依靠市場主體的自主行為努力爭取實現的預期性指標，擺正了經濟增長與資源環境之間的關系，是上述指導思想的具體落實，是加快轉變經濟增長方式、加快建設資源節約型和環境友好型社會這兩個“加快”的具體落實。
單位產值能源消耗五年降低20%是什么概念？2005年全國能源消費總量為22.33億噸（按標準煤計算，下同），全國GDP為18.3萬億元，每萬元產值能源消耗為1.22噸。單位產值能源消耗五年降低20%，2010年應當減少為0.98噸。按照“十一五”期間GDP年均增長7.5%，五年增長43.6%的預期計算，2010年能源消費總量可以控制在26億噸左右，比2005年增長15%，年均增長3%，能源消費彈性系數為0.4。而我國“十五”期間GDP年均增長9.5%，能源消費總量年均增長10%，能源消費彈性系數為1.05；其中2003年到2005年三年間，GDP年均增長10.1%，能源消費總量年均增長13.7%，能源消費彈性系數為1.36。這一對比，顯示出“十一五”規劃對節能的要求是嚴厲而緊迫的，體現了加快轉變增長方式和建設資源節約型社會步伐的決心。
主要污染物排放總量五年減少10%是什么概念？2005年全國二氧化硫排放總量為2549萬噸，五年減少10%，2010年應當控制在2294萬噸，即減少255萬噸；2005年全國化學需氧量排放總量為1414萬噸，五年減少10%，2010年應當控制在1273萬噸，即減少141萬噸。而我國“十五”期間，二氧化硫排放總量年均上升5%，五年上升28%，增加了554萬噸，其中2003年到2005年三年間增長了32.3%，平均每年增長9.8%；化學需氧量排放總量，前三年有所下降，后兩年有所上升。這一對比，顯示出“十一五”規劃對環境總體改善的要求是嚴厲而緊迫的，體現了加快轉變增長方式和建設環境友好型社會步伐的決心。
“十一五”規劃為什么要下這樣大的決心，要這樣嚴厲地規定節能降耗和污染減排指標，并把GDP的增長預期降低？根本的原因，就在于我國經濟發展面臨的最大問題，不是經濟增長速度不快，而是資源和能源消耗太多，環境污染嚴重，難以為繼。同時也是接受“十五”期間節能和環保指標落空的教訓。“十五”預期，2005年能源消費總量控制在16億噸，二氧化硫排放總量控制在1795萬噸，化學需氧量排放總量控制在1300萬噸，結果出人意料，能源消費總量猛增到22.33億噸，二氧化硫排放總量猛增到2549萬噸，化學需氧量猛增到1414萬噸。如果“十一五”不提出這樣嚴厲的要求，不用節能和環保指標約束經濟的增長，繼續沿著“十五”的路子走下去，到2010年全國能源消費總量就有可能達到35億噸，那將發生嚴重的能源危機和經濟危機，環境惡化的程度將更不堪設想，到那個時候再想解決就晚了。
“十一五”規劃確定的節能和環保指標對轉變增長方式的決定意義在于：
1.長期以來，我們走的是高增長、高消耗、高污染、低效益的粗放型增長方式的老路，喊了多少年都沒有顯著改變，一個階段好了一些，一個階段又變本加厲。“十一五”期間必須懸崖勒馬，改弦更張，不再停留于一般口號，而是明確規定出節能降耗和污染減排的硬性指標，強制性地把單位產值能源消耗和污染物排放總量降低和減少下來，在這個基礎上求得經濟的適度增長，并促進經濟結構的合理調整、促進經濟增長質量和效益的明顯提高，以實際的行動促使經濟增長方式從高消耗、高污染轉為低消耗、低污染，高增長轉為適度較快增長，低效益轉為高效益。如果不對節能和環保作出硬性規定，依然是軟約束而不是硬約束，任其信馬游韁，仍然以犧牲資源和環境為代價追求GDP的高增長，那轉變增長方式不是還要空喊下去嗎？
2.把實現節能降耗和污染減排指標作為各級政府必須確保實現的約束性指標，不是可以實現也可以不實現，而是必須確保實現，政府必須對此承擔責任，這將促使各級政府真正把節能和環保放在優先地位，采取嚴厲的切實行動，而不再是敷衍塞責。
3.不論哪個地區，都必須把全國分配下達的節能降耗和污染減排指標納入本地區的“十一五”規劃和年度計劃，采取有效的措施確保實現，而不再是自搞一套，把國家規劃目標架空。這樣，地方原定的“十一五”規劃和年度計劃，凡是影響和妨礙這兩個約束性指標實現的安排，都理所當然地應當進行修改和調整。如果原定的規劃和計劃不變，特別是預期的增長指標和原定的投資部署不變，產業結構不進行大的調整，只是簡單地把節能降耗和污染減排的數字加上去，那節能降耗和污染減排指標肯定無法實現。這樣，地區計劃也就在整體上與全國計劃的目標趨于一致。這就是約束性指標對經濟增長的約束作用，也是對各級政府的約束作用。
4.通過這兩個約束性指標的實施，造成一種聲勢，促使人們發展觀念的猛醒，并形成群眾性的監督。追求經濟增長有一個較快的速度，為人民多謀一些福利，想法是好的，但是這種增長必須是可持續的，它必須為人民造福，而不能為人民造禍，為子孫造禍。企業為了追求利潤，地方為了追求財政，任憑污水排放江河，有害氣體彌漫天空，這是在害人。過去司空見慣、知錯不改的事情，現在必須斷然地與之劃清界限。人們思想觀念轉變了，就能更自覺更主動地去轉變增長方式，落實“十一五”規劃的要求。
非不能也，是不為也。關鍵是采取有效的技術措施和調整產業結構
應當承認，“十一五”規劃對節能和環保的要求很高，實現有難度，但決不是高不可攀。
舉一個例子可以說明問題。目前全國發電用煤占全國煤炭消費總量的一半和一次能源消費總量的36%，火電廠排放的二氧化硫占全國二氧化硫排放總量的60%，采取兩項措施，就可以節省近億噸標準煤，減少二氧化硫排放量800萬噸，相當于2005年全國二氧化硫排放總量的30%。
第一項措施，用煤耗低的高效發電機組取代煤耗高的中小型發電機組。現在全國中小型火電機組總容量約為1.6億千瓦，每千瓦時供電標準煤耗為380～500克，有的更高。其中很大一部分是近幾年違規建設的。而單機容量30萬、60萬、100萬千瓦的高效發電機組每千瓦時煤耗僅為330～275克。如果在幾年時間內，全部中小型機組被高效發電機組取代，按每千瓦時節約100克標準煤計算，一年就可以少用近1億噸標準煤，相當于減少1.3億噸原煤的采掘、運輸、燃燒和排放，可以減排二氧化硫200萬噸。
第二項措施，大型火電機組都必須安裝脫硫設施，而且保證全部使用。據統計，2006年上半年全國新增投產的火電機組容量3200多萬千瓦，同步建設并運行脫硫設施的只有一半；2005年投產的燃煤機組5500萬千瓦，安裝脫硫設施的只有40%；目前全國火電廠安裝有脫硫設施的只占30%，而已投產的脫硫設施并沒有全部開動。在建設火電機組時不同時建設脫硫設施，是違反國家關于“三同時”的規定的，不保證脫硫設施正常運轉也是違反國家的環保法的。用幾年時間，強制性地使所有發電機組都執行國家規定安裝脫硫設施并且全年運轉，一年至少可以減少二氧化硫排放量600萬噸。
可見，不是能耗和污染降低不下來，而是定不下決心去淘汰那些消耗高、污染大的落后設備和工藝，并下大力氣采用先進技術。難就難在這里。非不能也，是不為也。為與不為是關鍵。
淘汰落后的設備和工藝，采用先進技術，碰到的難題：一是會影響地方工業的產值和財政收入；二是會加大企業的生產成本；三是被淘汰的企業職工的安置和善后處理。但是，不管你有千條和萬條理由，總擋不住一條理由：我們國家的能源和環境容量承受不住這樣大量的消耗和污染，而且也為法律所不容。我們已經搞了50多年的建設，有了正反兩方面的經驗，制定了一系列的節約和環保法規，科學技術發展到今天，一些節能和環保技術是成熟的，決不能容忍再這樣地浪費資源和污染環境。以人為本，科學發展，創新發展模式、提高發展質量，這是大道理，一切小道理都必須服從這個大道理。而且不能停留在口頭上，必須全面規劃，分步實施，不能貽誤時機。決不能“葉公好龍”，成天抱怨增長方式粗放，成天講增長方式轉變，等到真正要轉變了又怕了起來，退縮了回去。
由政府確保節能降耗和污染減排指標的實現，并且層層下達降耗減排指標，這是不是不重視市場的作用，又回到計劃經濟的老路？這里應當說清楚兩點：1.能源和環境容量屬于重要的公共資源，涉及公共利益和政府的公共服務，政府應當管也必須管。管的辦法，一是制定政策，二是規定門檻，三是加強監管；而在制定政策中間，就包括發揮市場作用的政策，如價格、稅收政策，不是一紙責任狀就能解決問題的。2.一些地方政府現在的主要精力放在追求GDP、財政收入和招商引資上面，采取了種種行政命令的辦法，指標到人，按時檢查，年終評比，完不成指標的給以行政處分。這種做法違反政企分開和市場對資源配置起基礎性作用的社會主義市場經濟原則。把地方的主要精力轉到為公共利益服務的軌道上來，并且加強其責任，這符合在宏觀調控下發揮市場機制的原則。完全不要發揮政府的作用，排斥一切行政手段，一切聽之于市場，這是不可取的。
2006年節能和環保指標沒有完成原定目標， 有一定的客觀原因，2007年不能再次落空，對此必須寸步不讓
2006年是我國實施“十一五”規劃的第一年，全國計劃規定單位產值能源消耗降低4%，主要污染物排放總量減少2%，GDP增長8%，計劃執行結果，GDP預期增長10.5%，而節能降耗和污染減排指標都沒有完成國家計劃。
由于全國的“十一五”規劃和2006年計劃是在2006年3月全國人民代表大會上通過的，各省區市乃至地縣的規劃和當年計劃在此前已經本級人民代表大會通過并開始執行，其制定和實施與全國規劃和年度計劃要求存在差距是很自然的。其中包括：
1.地區GDP增長速度都高于全國，平均為10%以上，地市級和縣級的計劃速度更高，仍然把追求GDP增長放在首位，而沒有足夠地考慮節能降耗和污染減排的要求。
2.產業結構調整缺乏有力措施，偏重于第二產業尤其是重化工業的增長，對高耗能、高污染的產能擴張遷就忍讓，該治理的沒有下決心治理，該淘汰的沒有下決心淘汰，該停建的沒有堅決停建，有些地區甚至繼續發展了一些高耗能、高污染的企業；對第三產業的增長仍然重視不夠。
3.節能降耗和污染減排指標不完全符合全國的要求，而且責任不明確，沒有成為硬約束。2006年8月份和9月份全國才把污染減排和節能降耗指標分解下達到省區市，此后，省區市才依次把指標分解到各地市和縣以及有關行業和重點企業，分解到基層和重點排污單位，把這兩個約束性指標逐步同地方和企業的發展目標具體掛鉤。 由于解決思想認識和采取具體措施要有一個過程，2006年節能和環保指標落空，已在所難免。對此，應當采取實事求是的態度，不能過分理想化。
但是，必須指出，對于2006年GDP增長10.5%，不能不加分析地報之以贊美之聲。2006年GDP的增長速度超過國家計劃2.5個百分點，是以能源消費總量仍然以11%的高速增長、主要污染物排放總量不減反增為代價的，得失相抵，未必是得大于失。對此，應當認真加以檢查，找出原因，給予警示。同時，必須認識到，五年的節能降耗和污染減排指標不但每年要進行檢查，而且到2010年要進行總檢查，前一年欠的賬，要在后四年補上去，前兩年欠的賬要在后三年補上去，是僥幸不得的。
現在，各地區正在根據中央經濟工作會議精神，制定本地區2007年經濟和社會發展計劃。除個別省區市外，各地人民代表大會都將在1月或2月通過本地區的2007年計劃，而全國計劃要在3月中旬才能經全國人民代表大會通過。接受2006年的經驗教訓，各地在制定和審議地區的2007年計劃中，以下幾件事情有必要加以注意：
第一，制定經濟增長和結構調整計劃時，應當首先分析本地區的能源和環境狀況，嚴格按照國家下達的節能降耗和污染減排指標，制定出確保完成的具體措施，然后再定與之相適應的GDP增長指標、固定資產投資計劃和結構調整方案。
第二，必須增加節能降耗和污染減排的工作力度。對高耗能、高污染的企業必須采取有力的措施，發揮市場的作用，加強政府的監管，該治理的治理，該關閉的關閉，該停建的停建，工作力求到位，不能優柔寡斷，聽任放縱。
第三，各地區人民代表大會在審查和批準本地區的2007年計劃時，應當重點審查是否能夠完成降耗減排指標，凡是不執行國務院的規定，不能確保完成節能降耗和污染減排指標的計劃草案，都應當經過修改后才能通過。
2007年是實施“十一五”規劃處于關鍵時期的一年，節能降耗和污染減排指標已經層層下達，有關部門已經制定了一系列的具體措施，應當貫徹落實，確保實現，不能再使之落空，而且絕對不能允許弄虛作假行為的發生。（房維中 作者系中國宏觀經濟學會會長) （中國經濟報告專稿 2007第五期）
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