完善農村義務教育管理體制，是實踐江澤民同志“三個代表”重要思想，實施科教興國戰略的重要內容；是進一步落實地方政府舉辦義務教育的責任，加強農村義務教育管理，保證經費投入，減輕農民負擔，促進農村義務教育持續健康發展的治本之策；是提高農村人口素質，推動我國農村經濟和社會長遠發展的重大舉措。黨中央、國務院高度重視農村義務教育發展和完善農村義務教育管理體制問題，《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》（國發〔２００１〕２１號）明確提出，加強農村義務教育是涉及農村經濟社會發展全局的一項戰略任務，各級人民政府要牢固樹立實施科教興國戰略必須首先落實到義務教育上來的思想，完善管理體制，保障經費投入，推進農村義務教育持續健康發展。各級人民政府要進一步增強責任感和緊迫感，嚴格執行《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國義務教育法》等有關法律法規，認真貫徹落實《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》，確保新的農村義務教育管理體制在２００２年全面運行。為此，經國務院批準，現就完善農村義務教育管理體制有關問題通知如下：
一、明確各級政府責任，加強對農村義務教育的領導和管理
１．農村義務教育實行“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的體制。縣級人民政府對農村義務教育負有主要責任，省、地（市）、鄉等地方各級人民政府承擔相應責任，中央政府給予必要的支持。
２．省級人民政府負責統籌制定本省、自治區、直轄市農村義務教育發展規劃；根據國家中小學教職工編制標準，制定具體實施辦法，核批各縣（市、區、旗，以下統稱縣）農村中小學教職工編制；逐縣核實財力水平，統籌安排財力，對財力不足、發放財政供養人員工資確已達到合理比例仍有困難的縣，通過調整財政體制和財政支出結構、增加省級財政轉移支付資金、合理安排中央財政轉移支付資金等辦法，幫助并督促縣級人民政府確保農村中小學教職工工資按時足額發放；核定本地區農村中小學公用經費的標準和定額，確定農村中小學收費項目和標準；增加危房改造專項資金投入，建立消除農村中小學危房的工作機制；組織實施教育對口支援工作，推動建立助學制度；加強對下級政府教育工作的督導檢查，組織開展督導評估工作。
３．地（市）級人民政府負責制定本地區農村義務教育發展規劃，組織協調農村義務教育發展；根據國家中小學教職工編制標準和省級人民政府的實施辦法，審核上報本地區各縣農村中小學教職工編制；根據省級人民政府的要求，對財力不足、發放財政供養人員工資確有困難的縣，給予轉移支付，對農村中小學危房改造給予補助；組織實施助學活動；加強教育督導檢查。
４．縣級人民政府負責制定本地區農村義務教育發展規劃，組織實施農村義務教育；從實際出發，因地制宜，逐步調整農村中小學布局；根據國家中小學教職工編制標準和省級人民政府的實施辦法，提出農村中小學教職工編制方案，并根據省級人民政府核批的農村中小學教職工編制，核定學校的教職工編制；負責農村中小學校長、教職工的管理；調整本級財政支出結構，增加教育經費預算，合理安排使用上級轉移支付資金，確保按時足額統一發放教職工工資；統籌安排農村中小學公用經費，安排使用校舍建設和危房改造資金，組織實施農村中小學危房改造和校舍建設，改善辦學條件；指導農村中小學的教育教學工作；維護學校的治安、安全和正常教學秩序；開展助學活動；對鄉（鎮）人民政府有關教育工作和農村中小學進行督導評估。
５．鄉（鎮）人民政府負責組織適齡兒童少年入學，嚴格控制義務教育階段學生輟學；維護學校的治安、安全和正常教學秩序，治理校園周邊環境；按有關規定劃撥新建、擴建校舍所必需的土地。經濟條件較好的鄉（鎮）要積極籌措經費，改善農村中小學辦學條件，支持農村義務教育發展。
繼續發揮村民自治組織在實施農村義務教育中的作用。
未實行農村稅費改革試點的地方，地（市）、縣、鄉（鎮）人民政府，要繼續嚴格按照國家有關規定組織做好農村教育費附加的征收、管理，用于農村中小學的校舍建設、維修、危房改造和學校布局調整；繼續嚴格按照國家有關規定組織做好農村中小學危房改造的教育集資工作。
二、建立義務教育經費保障機制，保證農村義務教育投入
６．地方各級人民政府要按照“一要吃飯，二要建設”的原則，調整財政支出結構，確保農村中小學教職工工資按時足額發放。農村中小學教職工工資要上收到縣集中管理，按２００１年國家統一規定的工資項目和標準將農村中小學教職工工資總額上劃到縣（實際發放數低于國家標準工資的，按實際發放數上劃），并相應調整縣、鄉財政體制，由縣按照國家統一規定的工資項目和標準，統一發放農村中小學教職工工資。
縣級人民政府按照省級人民政府核定的教職工編制和國家統一規定的工資項目和標準，結合本級財力和上級給予的轉移支付資金，將農村中小學教職工工資全額納入本級財政預算，通過銀行按時足額直接撥到在銀行開設的教職工個人工資賬戶中，保證教職工工資按時足額發放。同時，按照《中華人民共和國教師法》的規定，保證教師工資不低于當地國家公務員的平均水平。安排使用上級的工資性轉移支付資金、農村稅費改革轉移支付資金和一般性轉移支付資金，首先要用于保證農村中小學教職工工資。
在合理確定農村中小學教職工編制的基礎上，省級人民政府要統籌安排解決財力困難縣農村中小學教職工工資的發放問題，并實行省長（主席、市長）負責制。通過調整財政體制和財政支出結構，逐縣核實財力并建立確保農村中小學教職工工資發放的運行機制。根據各縣財力狀況和保障力度，增加工資性轉移支付資金。安排使用中央下達的一般性轉移支付和工資性轉移支付資金，省、地（市）級不留用，全部補助到縣，對所屬各縣也不能平均分配，主要補助財力困難而自身保障力度大的縣用于工資發放，并在年初將轉移支付資金指標下達到縣。財力較好的地（市）級人民政府也要安排相應的工資性轉移支付資金。通過上述資金統籌安排，確保國家統一規定的農村中小學教職工工資按時足額發放，不再發生新的拖欠。
縣級人民政府負責清理歷年拖欠的農村中小學教職工工資，并制定計劃，限期補發。
７．保證農村中小學公用經費。縣級人民政府要按照省級人民政府核定的農村中小學公用經費標準和定額，統籌安排，予以保證。經濟和財力較好的縣，標準和定額可以適當提高。農村中小學公用經費資金來源除學校按規定向學生收取的雜費外，其余部分由縣、鄉兩級人民政府預算安排。
農村中小學按省級人民政府規定向學生收取的雜費，全部用于公用經費開支，不得用于教職工工資、津貼、福利、基建等開支，不得用于平衡財政預算，不得從中提取任何性質的調節基金；代收的書本費，由學校直接用于購買書本，不得以任何理由擠占挪用。國家扶貧開發工作重點縣的農村中小學按國家有關規定實行“一費制”，并嚴格按標準收取，不得超標。對實行“一費制”后形成的農村中小學公用經費缺口，應按省級人民政府核定的農村中小學公用經費標準和定額，在上級人民政府的轉移支付資金中安排。
８．保障農村中小學危房改造和學校建設的必要投入。各地要建立定期的危房勘查、鑒定工作制度和危房改造經費保障機制。縣級人民政府要將新增危房的改造列入本級事業發展計劃，多渠道籌措經費，確保及時消除新增危房。省、地（市）級和財力較好的縣級人民政府要設立農村中小學危房改造專項資金，中央政府通過專項補助重點扶持困難地區的農村中小學危房改造，力爭在較短的時期內基本消除現有農村中小學危房。實行農村稅費改革試點的地區，可以通過村民自愿提供勞務等方式，支持農村中小學校舍的維護和修繕。
農村中小學進一步發展所需的校舍建設項目，由縣級人民政府列入基礎設施建設統一規劃，經省級人民政府審批后，由省、地（市）、縣級人民政府多渠道籌措建設資金。農村中小學購置教學儀器設備和圖書資料所需經費，由縣級人民政府安排。
中央和省級人民政府設立的專項資金，今后將繼續扶持貧困地區、少數民族地區的農村中小學學校建設，改善辦學條件。
９．實行農村稅費改革試點的地區，安排使用上級轉移支付資金，要明確保障農村義務教育正常經費和危房改造資金投入，并納入財政預算。改革后農村中小學要有穩定的經費來源，確保農村義務教育投入不低于改革前的水平并力爭有所提高。對因取消農村教育費附加和經批準的教育集資而形成的教育經費缺口，要從增加的農業稅收入和上級轉移支付資金中予以安排，保證農村義務教育經費的正常需要。
１０．加強農村義務教育經費和資產管理。各級人民政府預算安排的各項教育經費要按時足額撥付到位，不得擠占、截留、挪用。學校要嚴格按規定范圍和標準安排使用經費，定期公布收支情況，嚴禁挪作他用。對挪用農村義務教育經費的問題，要嚴肅查處，遏制腐敗問題發生。要節約開支，切實提高資金使用效益。要嚴格執行省級人民政府規定的收費項目和收費標準，農村中小學不得以任何理由和名義向學生收取規定項目以外的費用或擅自提高收費標準。
農村中小學不得舉債建設。縣級人民政府要采取有效措施，清理核實農村中小學“普及九年義務教育”欠債，摸清債務來源和使用情況，并盡力償還。債權單位和個人不得因追索債務影響學校正常教學秩序。對強迫學校停課、將師生逐出校園及其他影響學校正常教學秩序和社會穩定的行為，要堅決制止。農村中小學實行校長負責制，由校長全面負責校舍等國有資產的管理。
１１．認真組織實施學校對口支援工作，開展經常性全國助學活動。要繼續組織好“東部地區學校對口支援西部貧困地區學校工程”和“大中城市學校對口支援本地貧困地區學校工程”（以下簡稱“兩個工程”）的實施工作，各地要建立一套包括檢查、評比、表彰、獎勵在內的行之有效的機制，要有專人負責，確保“兩個工程”的開展制度化。大中城市要普遍建立對口支援捐贈中心，接收社會各界對教育的經常性捐助。開展經常性全國助學活動，把籌集的社會資金用于資助家庭經濟困難的學生就學。
三、完善人事編制管理制度，加強農村中小學教師隊伍建設
１２．嚴格管理農村中小學編制。省級機構編制部門要根據國家下達的編制標準，會同同級教育、財政部門，盡快研究下達本省、自治區、直轄市農村中小學編制核定和管理的具體實施辦法。縣級人民政府根據實施辦法提出農村中小學教職工編制方案，報省級人民政府核批。各地要在２００２年上半年將核編結果報中央編辦、教育部、財政部。農村中小學編制總量應當根據教育事業發展規劃、生源變化和學校布局調整等情況定期調整，實行動態管理。
縣級機構編制部門要會同同級教育、財政部門嚴格控制農村中小學領導職數、內設機構和教職工編制總量。縣級教育行政部門要在核定的編制總額內，按照班額、生源等情況具體分配農村中小學教職工編制，并報同級機構編制部門備案；分配農村中小學教職工編制時，要合理調控農村中小學班額和班級數，科學確定教師工作量，按規定比例確定職員、教學輔助人員、工勤人員的數量。
任何部門和單位不得以任何理由占用或變相占用農村中小學教職工編制。對占用學校編制而不在學校工作的人員，要限期與學校脫離關系，教育行政部門和學校不得為其支付工資。農村中小學不得超編聘用人員，不得使用編外人員頂編在崗工作。要積極穩妥地做好農村中小學教職工分流工作，農村中小學在編教職工分流參照行政機關工作人員的分流政策執行。
１３．加強農村中小學人事管理。縣級教育行政部門依法履行對農村中小學教師的資格認定、招聘錄用、職務評聘、培養培訓、調配交流和考核等管理職能，鄉（鎮）、村無權聘任農村中小學教職工。農村中小學校長的選拔、任用、培訓、考核、交流由縣級教育行政部門歸口管理；要按照干部人事制度改革要求，積極創造條件，逐步實行農村中小學校長公開選拔，競爭上崗。
鄉（鎮）人民政府不設專門的教育管理機構，鄉（鎮）有關教育工作由鄉（鎮）長直接負責，鄉（鎮）可在核定的行政編制內確定一至二名助理或干事協助鄉（鎮）長管理具體教育事務，并接受縣級教育行政部門指導。教育教學業務管理由鄉（鎮）中心學校校長負責。
全面實行教師資格制度。農村中小學任教人員必須具備相應的教師資格，對不具備教師資格的人員要及時調整出教師隊伍，積極吸引高校畢業生到農村中小學任教。積極推行教師聘任制度，實行按需設崗、公開招聘、平等競爭、擇優聘任、嚴格考核、合同管理。限期清退農村中小學代課人員。
四、建立健全監督機制，保證農村義務教育健康發展
１４．建立健全監督檢查制度。省、地（市）、縣級人民政府要按照本通知，制訂具體落實措施，明確目標、責任，保證各項要求落實到位。地方各級人民政府每年向上一級人民政府專題報告一次農村義務教育工作情況，國務院有關部門負責督促檢查各省、自治區、直轄市落實情況并予以綜合通報。省級人民政府定期向社會公布各縣農村中小學教職工工資發放情況。財政部、教育部每年年底向社會公布各省、自治區、直轄市農村中小學教職工工資發放情況。省、地（市）、縣級人民政府有關部門要設立并公布舉報電話，接受社會各界對拖欠農村中小學教職工工資、農村中小學違規收費等情況的舉報，并及時調查處理。各級人民政府教育督導機構要把督導農村義務教育作為工作重點。
１５．建立表彰獎勵和責任追究制度。縣級人民政府主要負責人是農村義務教育工作的第一責任人，省、地（市）級人民政府主要負責人對農村義務教育工作、保證發放農村中小學教職工工資負有領導責任。對積極完善農村義務教育管理體制，推進農村義務教育工作卓有成效的，上級人民政府要予以表彰。
要逐級建立責任追究制度。凡是拖欠農村中小學教職工工資的縣，不得用財政性資金上新的建設項目，不準機關蓋辦公樓、買轎車，不準領導干部出國，違者要追究領導責任。對擠占挪用農村中小學教育經費、拖欠農村中小學教職工工資、不及時修繕危房或管理不善造成重大安全事故，以及違反編制管理規定、超編制招聘人員的，要追究領導和直接管理者的責任。具體辦法由省級人民政府制定。（完）
評論：加快調整和完善農村義務教育管理體制
以縣為主 落實責任
——加快調整和完善農村義務教育管理體制
國務院《關于基礎教育改革與發展的決定》中提出了“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的農村義務教育新體制。國務院辦公廳《關于完善農村義務教育管理體制的通知》中進一步強調縣級人民政府對農村義務教育負有主要責任，并規定和劃分了各級人民政府的責任。
強調“以縣為主”的管理體制有著重要的現實意義。在過去的體制下，鄉鎮政府和農民承擔了農村義務教育的主要責任，出現了很多問題。一是許多地方鄉鎮財力有限，難以支撐義務教育發展，學校必要的辦學經費得不到保障，并加重了農民負擔；二是難以對教師隊伍的編制、資格實行有效管理，教師素質參差不齊，教學質量得不到保障；三是難以統籌安排教育資源，辦學效益得不到提高。縣級政府在我們黨和國家的工作中處于承上啟下的重要地位，是一個十分關鍵的領導層次。在農村義務教育管理中，無論是資金統籌、師資調配，還是學校布局調整、教育教學管理等，都需要縣級政府來負責才能有效實施。也就是說，只有實行“以縣為主”的管理體制，把教職工工資發放、人事管理、教育教學管理、學校建設等職責從鄉鎮上收到縣，才能從根本上解決當前農村義務教育存在的問題。
“以縣為主”，縣級政府的責任概括起來主要是三個方面：一是統籌規劃責任。即對農村義務教育的發展進行全面規劃，因地制宜地逐步調整農村中小學布局，整合優質教育資源，促進義務教育均衡發展，保證義務教育階段適齡兒童少年按時入學。二是經費保障責任。即通過調整本級財政支出結構，增加教育經費預算，合理安排使用上級轉移支付資金，做好“三個確保”工作。三是教育管理責任。即核定學校的教職工編制，負責配備學校領導班子，對教職工進行選拔、任用、調配、培訓和管理；指導農村中小學教育教學改革和發展，全面實施素質教育，統籌普通教育、職業教育和成人教育的發展，推進農科教結合。
“以縣為主”，縣級政府的責任非常重大。過去，縣級政府只擔負領導和指揮的責任，農村義務教育主要由鄉鎮政府負責。現在鄉鎮撤銷教育辦，教師工資由縣財政發放，農村中小學上收到縣管理。在推行農村費稅改革和完善農村義務教育管理體制過程中，如果縣級政府不能切實履行職責，保證農村義務教育經費，就可能造成義務教育經費減少、學校管理松弛、教學質量滑坡的局面。因此，可以說縣級政府的責任重于泰山，調整和完善農村義務教育管理體制成敗的關鍵在縣。對此，縣級政府的主要負責同志一定要有充分的認識。
“以縣為主”，并不意味著其他各級政府就沒有責任或者責任減輕了。相反，要在縣級政府承擔主要管理責任的基礎上，進一步強化各級政府對發展農村義務教育的相應職責。中央政府的責任主要體現在政策指導上。即制定農村義務教育的方針政策和發展規劃，對中西部貧困地區進行財政轉移支付。省級政府要在落實完善農村義務教育管理體制，發展農村義務教育中發揮關鍵性作用。隨著我國地方財政實力的增強和中央財政轉移支付的擴大，省級政府統籌發展農村義務教育的作用和能力將進一步增強。要通過調整財政支出結構，加大省級轉移支付力度，合理使用中央財政的轉移支付資金等措施，重點支持財政困難縣發展農村義務教育。地市級政府的責任主要體現在督導檢查上。鄉鎮政府要繼續履行組織適齡兒童少年入學，防止中小學生輟學，維護學校治安和秩序，治理學校周邊環境等責任，按規定劃撥新建、擴建校舍所必需的土地。經濟發展水平較高，財力比較充裕的鄉鎮，要繼續增加義務教育經費投入，幫助當地中小學改善辦學條件和教師生活條件。村民自治組織也要繼續發揮在農村義務教育發展中的作用，如組織村民維修校舍，改善辦學條件等。
發展農村義務教育，是各級政府的共同責任。要按照國務院的要求，明確任務，各司其職，齊心協力，狠抓落實，加快推進農村義務教育管理新體制的運行，共同創造我國農村義務教育發展的美好未來。
新華社 2002年05月16日
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