浙江：義烏成權力最大縣
2006年11月14日，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳的一紙文件讓有關縣域治理的話題再次成為全國焦點。這份文件指出，浙江省委、省政府已確定將義烏市作為進一步擴大縣級政府經濟社會管理權限的改革試點。
改革開放以來，浙江省曾先后于1992年、1997年和2002年三次出臺政策措施，開展經濟強縣擴權改革。研究人士認為，浙江之所以能連續幾年雄踞“百強縣”榜首，跟上述改革以及上世紀90年代初承襲下來的“省管縣”財政體制有著密不可分的關系。
這份文件列出的“擴權”事項主要在兩方面，一是進一步擴大義烏市政府經濟社會管理權限。包括，除規劃管理、重要資源配置、重大社會事務管理等，賦予義烏市與設區市同等的經濟社會管理權限；法律法規規定由設區市政府及其主管部門批準和管理的事項，無禁止委托條款的，由金華市政府及其主管部門委托義烏市行使批準和管理權；少量規定由省級政府及其主管部門批準和管理的事項，也可采取由省政府主管部門委托或延伸機構的方式下放權限。
二是調整和完善有關管理體制和機構設置。除了海關、出入境檢驗檢疫、外匯管理等職能“提升”，義烏市還獲得了調整優化政府機構設置和人員編制、對現有機構及其職能進行整合的“特權”，義烏市的黨政一把手也可采取適當方式予以“高配”。
這份文件明確指出，試點將以擴大縣級政府經濟社會管理權限為重點，調整和規范省、市、縣三級政府的事權關系，進一步深化縣級行政管理體制改革，促進縣域經濟社會加快發展。
專家認為，實行“省管縣”實質上是對公共行政權力和社會資源的重新分配，其根本目的是為了促進域經濟的發展。“省管縣”后，一方面由于縣級財政留成比例增加，可以使縣里集中更多的財力來發展縣域經濟；另一方面，由于減少了市級管理層次，可以大大降低行政管理成本，從而減輕農民負擔。
江蘇：從“省管縣”財政體制尋求突破
近日，江蘇省出臺了省縣財政對接方案，以推進“十一五”規劃有關“省管縣”的目標。江蘇省副省長仇和在今年省“兩會”期間表示，財政省管縣要實現全省13個省轄市、27個縣級市、25個縣都直接和省財政對接。專家表示，雖然從表面上看，目前的“省管縣”計劃似乎僅僅是財政體制省縣對接的“單邊突破”，但全面的“省管縣”計劃實際上正在按部就班地推行。
“實行省直管縣是要從行政管理體制上進一步激發縣域經濟發展活力，進一步加快縣域經濟的發展步伐，為解決三農問題和新農村建設創造條件。”江蘇省社會科學院“省管縣”課題組主撰者徐元明對媒體表示，原來的“市管縣”，增加了管理層次，束縛了縣域的發展，而實行“省管縣”，將是從體制層面進一步給縣級市松綁。“就江蘇省而言，由‘市管縣’體制下的13個發展主體變為處于平等地位的65個獨立發展主體，必將使江蘇省經濟出現一個嶄新的局面。”
“省管縣”改革是市場經濟的內在需求
財政部財政科學研究所教授、碩士生導師許安拓
就目前的情況來看，現行的“市管縣”體制已不適合市場經濟特別是區域經濟發展的需要，“擴權強縣”、“省管縣”應當是發展的趨勢。而“省管縣”只是扁平化行政管理體制改革的一個突破口，緊隨其后的應該是“縣管鄉”和“擴省擴縣”改革的跟進，這更是一場涉及我國行政體制深處的重大改革，應當謹慎漸行。
“市管縣”走到盡頭？
按照《中華人民共和國憲法》第三十條規定，我國的地方行政區域被劃分為省(自治區、直轄市)、縣(自治縣、自治州、縣、市)、鄉(民族鄉、鎮)三級制。但是，在現行的行政管理體系中，我們常常看到在省、縣之間又多了一級建制——地區或地級市，并逐漸演變成了“市管縣”的格局。這種體制在計劃經濟時代曾發揮過重要的作用，它通過加大行政層級，強化了中央集權，確保了國家經濟指標與政治指令順利的下達和執行，同時，也在一定程度上形成了以中心城市為核心的經濟輻射能力，帶動了周邊地區經濟的發展，促進了政治的穩定。
但是，隨著我國市場經濟特別是區域經濟的發展、行政治理環境的變化，如此多的行政層級勢必導致越來越多弊端的出現：首先加大了行政的成本，降低了行政的效率，束縛了地方經濟的發展和行政創新能力的提高，不但不利于政府職能的適時轉變，甚至衍生出眾多的體制腐敗；其次，有限的行政區域和無限發展的市場經濟區域在矛盾中被人為強制的統一，進而削弱了企業的競爭力，加重了粗放式經濟的擴張；其三，在分稅制改革后，省級以下常常出現財權上收，事權下移(有些地方甚至出現了“省級財政越辦越強，縣級財政哭爹喊娘”)的現象，不同程度地制約了縣域經濟的發展。
為此，2005年6月，溫家寶總理在全國農村稅費改革試點工作會議上明確指出：“要改革縣鄉財政的管理方式，具備條件的地方，可以推進‘省管縣’的改革試點。”由此可見，扁平管理將是我國行政管理體制改革的必然趨勢，而“擴權強縣”、“省管縣”將是這場改革的突破口。
“省管縣”：利益格局重新調整
浙江省是最早進行強縣擴權改革的省份，1992年該省對13個經濟發展較快的縣(市)進行擴權。從2002年起，湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省也先后開始了“擴權強縣”的改革，把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣，在經濟管理方面形成了近似于“省管縣”的格局，海南省出于土地面積和人口較少的因素，已經完全實行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄后，也完全過渡到直管區、縣，這為進一步推廣“省管縣”積累了經驗。
從改革的結果看，“擴權強縣”促進了縣域經濟的發展，如從2000年起，浙江進入全國百強縣的數量不斷增加，到2003年已有30個縣進入全國百強縣范圍，占了百強縣的三分之一，而且有21個縣排在前50名。而廣東在實施了一系列擴權強縣的改革后，也有10個左右的縣進入百強前50名。
實行“擴權強縣”、“省管縣”的條件正在不斷成熟：首先，經濟的快速發展、政治的日益穩定加速了以轉變政府職能為核心的行政管理體制改革的速度，尤其是在全面落實科學發展觀的實踐中，“省管縣”改革的呼聲越來越強烈。其次，市場經濟體制的內在要求使得資源配置必須要由政府主導型轉向市場主導型，政府的主要職能也要由計劃經濟時代的全能性向有限性轉變。這就為“省管縣”、“擴權強縣”的實施提供了制度上保障。第三，以網絡、通訊等技術手段保障的電子政務正在不斷推廣，從而在技術上為政府擴權強縣的扁平化管理創造了條件。可以說，全面推進這項改革應該只是時間問題，其趨勢已毋庸置疑。
但是，我們在看到“擴權強縣”改革光明前途的同時，也要清新地認識到其道路的曲折性：首先，“省管縣”的改革是對舊體制下利益格局的重新調整，尤其涉及到眾多官員的切身利益，阻力之大不難想象，其間困難也應該充分估計。二是省直部門在擴權政策中定位模糊，事權、財權難以界定，在沒有中央統一規范的政策下，新的摩擦和矛盾勢必造成新的內耗。第三，我國地大物博，區域差別大，發展很不平衡，不少省級區劃里縣級單位有八九十個甚至一百多個，而省級直管縣有效管理大體應在40—50個左右，太多了根本管不過來，會有不少問題。這就要求同時要把縮省、縮鄉的改革積極推進，而這更是一場系統的改革工程。第四，“擴權強縣”改革后，擴權試點縣擁有了大量經濟社會管理權限，如何有效監督約束縣級政府行為，防止出現投資沖動和重復建設，是關系到“擴權強縣”改革和未來“省管縣”體制成敗的關鍵問題。
總之，行政區劃事關中央與地方關系、條塊關系、各級政府職能的合理設定以及未來民主體制、民主成本等重要問題，既要積極探索，有所創新，又要保持穩定，謹慎從事。實行“省管縣”的改革，從目前的實踐來看，必須按照中央的精神，遵循逐步推進的原則，理順各種關系，在加強諸多配套改革的情況下，穩扎穩打，積極推進。（王紅茹 張俊才 張一彪 劉青峰 熊郁云）
中國歷史上的行政區劃
春秋時期：以縣為主，邊地設郡。
戰國時期：邊地郡大，逐步在郡下分置數縣；內地事多，在數縣之上逐步置郡統轄，漸漸形成郡統縣的兩級行政區劃。
秦：郡縣制正式確立。郡相當于現在的省。
西漢：郡、國并存，縣級行政區劃已有縣、國、邑、道之別。武帝時，出現了“州”的概念。
東漢：郡，國下轄縣、邑、道、侯國。州由虛的行政監察機構變為一級政區實體，開始出現州—郡—縣的三級行政區劃制度。
隋：州領縣，兩級行政區劃制度開始。州、郡兩名曾經迭相改用。
唐：道—府(州)—縣制。后期為道—節度使—府(州)—縣制。
宋：改道為路，最基本的是路—州—縣；州級單位有府、州、軍、監。
元：行省(省)出現，以行省—路—府或州—縣四級區劃系統為主。出現與路并列的直隸府、直隸州。
明：省(布政使司)—府—州—縣的四級區劃系統為主。
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