“目前，還沒有實施‘省管縣’的具體方案，但思路已經有了，準備在一些縣先搞試點。‘省管縣’的主要做法就是繞過市，由省里直接管理縣干部，改變現行的財政分配體系，給縣以地市級的經濟自主權。”遼寧省政府發展研究中心一名官員日前在記者采訪時做上述表示。
“省管縣”浮出水面
9月22日上午，遼寧省省長張文岳主持召開省政府第38次常務會議，會議審議通過了《遼寧省本級財政資金管理暫行辦法》。此時，距中共遼寧省第九屆委員會第七次全體會議閉幕剛剛兩個月。在這次會議上，關于“改革縣域經濟管理體制，進一步下放經濟管理權限，擴大縣(市)級經濟管理權限，對進入全國綜合實力百強縣的縣(市)，賦予其省轄地級市的經濟管理權限”的提法十分引人注目。
省直機關工委黨校陳崇宇教授說，賦予省轄地級市的經濟管理權限，實質就是“省管縣”。遼寧“省管縣”的改革目標已經確立，具體方案已在研究中，但由于涉及行政管理體制改革和政府職能轉變，其實施還待有關部門批準。
省政府發展研究中心的一名官員透露，遼寧準備在一些縣先搞試點，海城市、瓦房店市、莊河市、普蘭店市和大石橋市5個百強縣(市)最有可能成為“省管縣”的試點縣。
財政分配“留利于縣”
“省管縣”的一個核心思想就是“留利于縣”。省直管的縣級財政留成比例將大大增加，以便使縣里能集中更多的財力來發展縣域經濟，從而增加地方財政收入，緩解財政矛盾。著名經濟學者、省情研究所所長梁啟東如是說。他認為，“省管縣”是遼寧自改革開放以來，最重大的經濟體制改革舉措之一，對振興遼寧老工業基地有著極其深遠的意義。
營口大石橋市的一名官員表示，大石橋市確定，到2010年，該市GDP要從2003年的111.6億元增至400億元，財政收入也要從66855萬元增至239238萬元。如果大石橋市能被列為“省管縣”試點縣，將有望加快這一目標的實現。
對于“對進入全國綜合實力百強縣的縣(市)，賦予其省轄地級市的經濟管理權限”這一硬指標，朝陽凌源市委書記王興國似乎有些羨慕。王興國表示，要充分抓住凌源市被確定為遼寧省“一主三化”試點縣的歷史性機遇，在發展好國內享有盛名的“黃瓜基地”、“花卉基地”的同時，加快其它產業的發展，以早日成為“百強縣”。
意欲突破財政困局
就遼寧國有經濟總體狀況而言，與外省相比并不遜色。非國有經濟發展相對滯后，縣域經濟發展緩慢，是遼寧綜合經濟實力自上世紀80年代以來位次持續后移的重要原因。
據介紹，1994年國家實行分稅制財政體制，將75%增值稅和全額消費稅作為中央收入，但此時遼寧經濟工作的著重點卻是放在大工業、重工業和抓大項目、抓大戶上，并且遼寧財政部門將自1989年開始的對縣鄉經濟資金扶持的方針改為收緊政策，“只收不借”，并強制清理回收對市、縣財政的支持性借款。導致一些尚未投入正常運轉的項目因此而停產或下馬，從而使縣鄉財源建設驟然夭折。
其后，國家又多次調整稅收政策。2002年，國家實行企業所得稅和個人所得稅分享。2003年，國家將所得稅分享比例提高到60%。數次調整都使主體稅收向中央集中，而在另一面，能夠形成營業稅、所得稅等地方稅源的縣鄉經濟、民營經濟和“三產”經濟卻因得不到有效支持而發展緩慢，所以遼寧的地方財政收入一直上不去。
遼寧大部分縣都處于“農業大縣、工業小縣、財政窮縣”的狀況，2/3左右的縣級財政基本是“吃飯財政”或為需要轉移支付的“補貼財政”。
縣級財政的困難也給省、市兩級財政帶來了一定的影響，在全省14個市中，有12個市屬于“吃飯財政”。省財政廳工作人員高暉說，遼寧不僅是縣級財政困難，省本級財政也很困難。
“市管縣”走到了盡頭——經濟學者梁啟東訪談
中共遼寧省委決定，改革縣域經濟管理體制，對進入全國綜合實力百強縣的縣(市)，賦予其省轄地級市的經濟管理權限。這一重大決定將對遼寧經濟有何深遠意義，本報記者獨家采訪了多年從事區域經濟研究的遼寧著名經濟學者，遼寧省省情研究所所長梁啟東。
“省管縣”是重要創新
記者：中共遼寧省委為何決定實行“省管縣”，“省管縣”是否僅僅是地方財政分配體系的改變？
梁啟東：實行“省管縣”實質上是對公共行政權力和社會資源的重新分配，其根本目的是為了促進遼寧縣域經濟的發展。“省管縣”后，一方面由于縣級財政留成比例增加，可以使縣里集中更多的財力來發展縣域經濟；另一方面，由于減少了市級管理層次，可以大大降低行政管理成本，從而減輕農民負擔。如果縣域經濟發展不起來，農民收入上不去，城市經濟也就會受到拖累，諸多社會矛盾就無法解決，遼寧老工業基地振興也就無從談起。目前，遼寧城鄉居民收入之比已經從1996年的1.96:1擴大到2002年的2.37:1，這充分說明了增加農民收入，縮小城鄉差距的迫切性。省委決定實行“省管縣”是振興遼寧老工業基地的重要創新，它來自于沿海發達地區經濟發展的成功經驗，具體點說就是浙江經驗。
“神話”源于“省管縣”
記者：浙江經濟發展有什么經驗，它與“省管縣”有何聯系？
梁啟東：浙江經濟就是“老板經濟”。千百萬農民闖市場，辦企業，不但造就了名震天下的“浙商”，也使浙江縣域經濟率先實現了由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉軌，浙江省農村居民純收入水平，已經連續19年高居全國各省區榜首。
研究地域經濟發展的專家們普遍認為，浙江省縣域經濟全面發展，與體制不無關系。浙江省雖然在名義上實行市領導縣體制，但除寧波市外，浙江省其他縣(市)的財政和黨政一把手卻直接由省管理，是實際上的“省管縣”體制。由于避免了市對縣的財政截留，浙江縣域經濟發展的優勢非常明顯。到2002年底，浙江全省財政總收入上億元的縣(縣級市)達到57個，其中上10億元的縣(縣級市)有16個。浙江省8000多億元GDP中，縣域經濟占80%，2003全國百強縣中，浙江有26個入圍。
利于發展民營經濟
記者：實行“省管縣”最大的受益者是誰，它能帶來哪些機遇，城市經濟是否會受到較大影響？
梁啟東：從根本上講，“省管縣”最直接的受益者應該是廣大農民。浙江經濟的主體為民營經濟。浙江的“領帶之鄉”、“摩托車之鄉”等國內外著名的產業聚集地，給當地農民創造了上千萬的就業機會，增加了他們的收入，浙江經濟的發展給民營企業帶來了滾滾財源。發展縣域經濟就是發展民營經濟，遼寧的民營經濟將迎來空前的發展機遇。從短期看，一些城市財政收入可能因“省管縣”而受到一些影響，但從長遠看應該不會。再說，“市管縣”是計劃經濟的產物，在計劃經濟體制下，農村經濟為城市經濟的發展做出了犧牲，現在城市經濟也應該回報農村經濟。
“市管縣”走到盡頭
記者：“市管縣”有何弊端，為何稱其已經走到盡頭？
梁啟東：現行的“市管縣”體制起源于上世紀80年代，是計劃經濟的產物。“市管縣”體制有著明顯傾向性，它主要是為市里服務的，縣(市)成為了地級市的“附屬行政單位”，市里依靠行政權力，侵占縣及農村地區利益的現象屢見不鮮。一些市的市政府為了在短短任期內搞出政績，往往集中縣(市)財力建設地級市，從而富了一個地級市，窮了諸多縣和鄉鎮，形成“市壓縣”、“市卡縣”、“市吃縣”、“市刮縣”的局面。而縣里在市里的行政壓力下，又將財政收支的壓力，通過層層分解，壓到了最基層的廣大農村。
梁啟東表示，“市管縣”體制已經不適應市場經濟的發展，如果不破除這種體制，縣域經濟發展就會受到嚴重束縛，國內主流經濟學界認為，“市管縣”體制在中國已經走到了歷史的盡頭，在未來的2到3年時間里，“省管縣”模式將會在國內大面積推廣。（高斌）
時代商報 2004年9月28日
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