《能源法》立法工作進入關鍵時刻。
近日，由國家能源辦、國家發改委、國務院法制辦和財政部聯合主辦的中國能源法國際研討會上，國家能源辦副主任、《能源法》起草專家組組長徐錠明透露，在去年10月形成的《能源法》大綱方案基礎上，《能源法》草案工作初稿已在今年3月上旬形成，目前正在做進一步的論證和修改完善。
《能源法》征求意見稿預計將在今年5月底形成，年底有望完成送審稿，并報送國務院。
《能源法》的立法工作于2006年初正式起步，在由15家單位組成的起草組中，此次研討會的四家主辦單位正是其中的核心成員。
目前的工作初稿已經基本確定《能源法》的定位和立法模式等基礎問題，并規定了包括能源戰略與規劃、能源管理主體、市場開放與監管等十二項制度。此前曾熱議的“成立能源部”的問題，也將會在能源管理主體制度設計中做出相應安排。
《能源法》定位為基本法
在當日會議上，國家發改委主任、國家能源辦主任馬凱表示，中國目前缺少一部能夠“全面體現能源戰略和政策導向、總體調整能源關系的基礎性法律”，《能源法》立法將借鑒國際經驗，通過法制手段規范能源管理，應對能源危機和促進能源與經濟協調發展。
馬凱的發言實際上涉及了《能源法》立法的總體思路和理念。
據《能源法》起草專家組副組長、中國法學會能源法研究會會長葉榮泗介紹，《能源法》旨在通過法律化的制度規定來“保障能源安全、提高能源效率、強化能源環保”。
而在立法論證過程中分歧較大的《能源法》定位與功能問題，目前已達成共識，即“能源領域的基礎性法律”，來調整能源領域的重大、全局性、綜合性和戰略性問題，以及單行法沒有規定而且也解決不了的問題，比如“各類能源法律的交叉問題”、“中央和地方的利益協調問題”等。
葉榮泗表示，要定位為能源領域的基本法和各能源單行法的上位法，有一個基本條件，就是必須通過最高立法機關，也就是全國人大審議通過。
在調整范圍上，將包括所有能源種類，包括能源資源勘探、開發、生產、運輸、貿易、利用與節約、對外合作等諸多環節，以及能源領域的改革等。重點突出對能源單行法的指導性和對一些能源領域重點問題的制度設計。
為強化法律的可操作性，《能源法》將力求“粗細得當”，涉及目標時盡可能具體量化，涉及制定條例、辦法時要規定時限，涉及執法時要明確主體，并增加程序性規定。
葉榮泗說，“可以考慮設置幾個在本法實施后10年或者更長時間內可以實現的關鍵性、閘口性目標。”比如，提高清潔能源占一次性能源消費中的比重、降低單位GDP能耗的目標等。
市場化改革亮點
按照目前的設計，《能源法》在總則中將規定能源安全、能源效率、能源與環境協調、科技進步與創新、能源普遍服務、市場與監管原則及對外合作原則等。
除總則、法律責任和附則外，《能源法》將根據政府管理的目標、綱領、重點和實施的主要環節進行設計，包括能源戰略與規劃、能源管理與監督、能源資源開發與建設、能源供應與服務、能源利用與節約、能源環境保護、農村能源、能源儲備與應急、能源科技創新、能源國際合作等章節。
整體上，初稿主要涉及十二項制度(見附錄)。比如，在戰略與規劃制度上，將規定能源戰略和能源規劃的地位、內涵、依據、制定和修訂的程序以及權限，以及能源規劃的實施和評估。
《能源法》起草專家組成員肖國興教授說，我國目前還沒有法律意義上的國家能源戰略，能源規劃也因法律效力得不到保證而沒有實效，因此《能源法》將突出能源戰略與規劃的法律效力和編制程序，以增強能源對策體系的權威性和操作性。
能源供應和服務制度上，會涉及供應與服務、管網設施開放、供應形成機制、保護公共利益等。而在能源資源開發與建設制度上，將規定各種能源資源的所有權和實現方式，探礦采礦權證的取得、轉讓和消滅、共生和伴生礦開發、能源基地建設和衰退產業援助等。與此相關的市場開放與監管制度也備受關注。
肖國興認為，中國能源長期處于計劃經濟的襁褓之中，至今這種狀況沒有實質改變。一方面，一些領域競爭不充分，存在行政壟斷和自然壟斷促成的寡頭壟斷；另一方面，一些領域又存在無規則與秩序的盲目競爭。能源市場化改革中存在嚴重的“政府失靈”和制度弱化。
對此，《能源法》將規定能源市場和產權制度，保護各市場主體的合法權益，規范市場準入和競爭秩序，涉及價格、競爭、反壟斷、公共服務、消費者保護、公共安全等方面。
比如對管網輸送等壟斷性環節實行國家控股、開放進入、加強監管，對適宜競爭的能源資源開發、終端銷售等環節則實行開放準入、市場主體平等競爭。
“如果將市場化改革作為中國未來能源發展方向，特別是把產權績效作為能源管理評價系數，則《能源法》有關能源市場及其監管制度的安排更具有革命性。”肖國興說。
“能源部”將在《能源法》中做出安排
《能源法》制定過程中的一個焦點是能源管理體制。
我國能源管理主體分散、政監(政策制定與市場監管)關系有待改進。
美國電力監管援助計劃項目主任馬德威認為，“中國的特殊情況”在于能源管理機構不完善，責任分工不明確，權力難以集中，因此需要創建一個獨立的能源管理機構。
一段時間以來，成立“能源部”的呼聲高起。國際上，能源管理主體的設置一般有幾種模式，有統一、專門的能源主管部門，有綜合性產業(包括能源)主管部門，還有跨部門的能源協調機構和分散管理模式，政監關系上則有完全分離、適度分離和政監合一等方式。
美國能源基金會董事會主席、美國前能源部助理部長Susan Tierney建議，中國應該“借鑒國外成功經驗，跨越其他國家所犯的錯誤”。
他認為效果良好的能源管理機構應具備兩個基本要求，一是對這個機構的授權應避免包含其內部的利益沖突；另一個要求是保證監管機構的獨立性，使其能夠獨立選擇措施和具有強大的執行能力。比如，美國獨立于能源部(DOE)的聯邦能源監管委員會就是個好的范例。
馬德威則建議，在新的能源管理機構能充分履行其職能之前，有必要繼續保留國家能源領導小組或類似高層機構。同時，應加強能源與環境管理機構之間的協調，比如，能源管理機構應設立環境處，而環境管理機構則設立能源處。
肖國興認為，《能源法》在能源管理主體制度上必須做出安排，構建統一的能源管理部門和制度。在主體上，應包括協調、主管、協管和監管主體，管理上包括投資、產業政策、財稅、儲備與應急、標準、統計、審計等制度，從而在根本上改變目前的管理和監管現狀。他把這看作是“能源法律制度創新的根本性標志”。
·附錄·《能源法》初稿規定的十二項制度
1.戰略與規劃制度
2.能源管理主體制度
3.市場開放與監管制度
4.能源資源開發與建設制度
5.能源供應與服務制度
6.能源利用與節約制度
7.能源儲備與應急制度
8.農村能源制度
9.能源環境保護制度
10.能源技術進步與科技創新制度
11.對外能源合作制度
12.法律責任制度（陳默）
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