衛生部 國家中醫藥管理局 國家發展和改革委員會 財政部
農村衛生服務體系建設與發展規劃
2006年8月
目 錄
前 言
第一章現狀分析
第二章發展目標和建設原則
第一節指導思想
第二節發展目標
第三節建設原則
第三章農村衛生服務體系
第一節農村衛生服務體系框架
第二節農村衛生服務機構功能
第三節農村衛生服務隊伍
第四章建設任務、建設標準、資金籌集和中央投資安排
第一節建設任務
第二節建設標準
第三節資金籌集
第四節中央投資安排
第五節建設進度和管理
第五章相關政策措施
第一節加快農村衛生管理體制和運行機制改革
第二節建立和完善新型農村合作醫療和醫療救助制度
第三節加強農村衛生服務隊伍建設
第四節建立穩定的農村衛生投入機制
第六章預期建設成效
附：1.中央預算內專項資金（國債）項目鄉（鎮）衛生院建 設指導意見
2.中央預算內專項資金（國債）項目縣醫院建設指導意見
3.中央預算內專項資金（國債）項目縣婦幼保健機構建設指導意見
4.中央預算內專項資金（國債）項目縣中醫醫院建設指導意見
前 言
加強和完善農村衛生服務體系建設，是建設社會主義新農村的重要內容，是全面實現小康社會目標、構建和諧社會的迫切要求。改善農村衛生服務條件，提高農村衛生服務能力，與同步推進新型農村合作醫療制度相結合，對于預防控制農村地區重大疾病，提高農民健康水平，防止農民“因病致貧、因病返貧”，具有重大意義。
根據《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》（以下簡稱《決定》）、《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》精神和國務院的部署，在總結我國農村衛生服務體系建設和發展經驗的基礎上，制定《農村衛生服務體系建設與發展規劃》（以下簡稱《規劃》）。
第一章 現狀分析
建國以來，在黨和政府的高度重視下，我國貫徹以農村為重點、預防為主、中西醫并重的衛生工作方針，廣泛開展愛國衛生運動，實施初級衛生保健，基本建立了農村三級（縣、鄉、村）衛生服務網和農村衛生隊伍，農村衛生事業有了長足的發展，農民健康水平得到較大提高。據統計，我國的法定報告傳染病發病率已由建國初期的20000/10萬下降到2004年的235.85/10萬。全國農村嬰兒死亡率從1949年的200‰下降到2004年的21.5‰，農村孕產婦死亡率從1949年的1500/10萬下降到2004年的48.3/10萬。農村人口期望壽命從1949年的35歲上升到2000年的69.55歲。
但是，從整體上看，農村衛生落后面貌仍沒有得到根本改變，特別是隨著農村經濟體制改革不斷深化和經濟社會的快速發展，城鄉之間、東西部之間農民健康水平的差距逐步擴大。當前存在的突出困難和問題有：
一是農民受重大傳染病、地方病危害嚴重，城鄉居民健康水平差距拉大。我國現有活動性肺結核病病人450萬、2004年有血吸蟲病病人84.3萬、2005年專家估計我國艾滋病病人和艾滋病病毒感染者65萬，大部分集中在農村。農村與城市居民的健康水平差距在擴大，2000年城鎮人口期望壽命75.21歲，農村為69.55歲，相差5.66歲。農村孕產婦死亡率和嬰兒死亡率與城市相比，由1994年的1.9倍和2.9倍，擴大到2000年的2.4倍和3.1倍。
二是農村衛生資源嚴重短缺。中西部大部分農村衛生機構房屋破舊，鄉（鎮）衛生院危房率為33.6％，加上短缺面積和需要改造的業務用房，需要建設的鄉（鎮）衛生院達70％。60％以上的鄉（鎮）衛生院缺乏基本醫療設備。貧困縣、邊境縣、民族自治縣縣醫院現有危房比例為20%，縣中醫醫院、婦幼保健機構的條件比縣醫院更差。占全國人口總數71%的農村人口，僅擁有全國衛生資源的20%。
三是農民看不起病、吃不起藥、因病致貧、因病返貧問題突出。由于70%多的農村人口缺少醫療保障，應住院而未住院的比例從1998年的64%增長到2003年的75.4%。2003年農民因病致貧的比例為33.4%，較1998年有較大幅度的提高。
四是農村衛生專業技術人才匱乏、衛生服務水平低下。以鄉（鎮）衛生院為例，具有大專以上學歷的只占10%，無專業學歷者多達36％。在貧困地區只有15%的鄉（鎮）衛生院能開展闌尾炎手術，有的甚至不能開展最簡單的清創縫合手術。
造成上述問題的主要原因：一是資金投入不足，政府用于農村衛生的投資和事業費比例偏低。預防保健和基本醫療服務設施改造及設備更新難以進行，預防保健等公共衛生和基本醫療服務必要的經費投入不足。二是體制改革滯后、運行機制不活。農村衛生機構布局不盡合理，資源總體不足和局部浪費的問題并存；鄉（鎮）衛生院上劃縣級政府管理工作尚未完成，管理體制尚未理順；人事、分配制度改革滯后，人浮于事、人才奇缺的現象較為普遍，管理水平、服務質量和效率低下。三是農民缺乏基本醫療保障。
第二章 發展目標和建設原則
第一節 指導思想
《農村衛生服務體系建設與發展規劃》以黨的十六大精神和科學發展觀為指導，按照《決定》和建設社會主義新農村的要求，以完善農村衛生機構功能和提高服務能力為核心，以鄉（鎮）衛生院建設為重點，健全縣、鄉、村三級衛生服務網絡，從整體上為提高農民的健康水平提供保障條件。
第二節 發展目標
通過加大投入，改善農村衛生機構的基礎設施條件，改革管理體制和運行機制，加強衛生技術人員的培養等措施，到2010年，建立起基本設施比較齊全的農村衛生服務網絡、具有一定專業素質的農村衛生服務隊伍、運轉有效的農村衛生管理體制和運行機制，與建立和完善新型農村合作醫療制度和醫療救助制度協同發展，滿足農民群眾人人享有初級衛生保健服務需求。
第三節 建設原則
一、統一規劃，分級負責。中央制定全國總體規劃，明確指導原則、支持的范圍和重點，安排補助投資，依據管理辦法，對規劃實施情況進行督導檢查。地方根據中央規劃要求，編制本地區農村衛生建設與發展規劃，制定具體項目建設計劃，落實建設資金和政策措施，確保規劃整體目標的實現。
二、整合資源，合理布局。按照農村三級衛生服務網的功能要求，充分考慮區域內衛生資源、人口數量、自然和交通等因素，因地制宜、合理規劃農村衛生機構的布局。在整合現有衛生資源的基礎上，按照建設標準，以改、擴建為主，填平補齊，確定建設項目。不搞重復建設，不搞“形象”工程。
三、整體籌劃，分步實施。省級人民政府對縣、鄉、村三級衛生服務網絡建設做出整體規劃，在中央的支持下，以地方政府為主，有重點地逐年實施完成。
四、深化改革，配套推進。在加強基礎設施建設的同時，加快農村衛生管理體制和運行機制的改革，加強人才培養，并與落實經費、提高技術、加強管理等工作同步推進，實現可持續發展。
第三章 農村衛生服務體系
第一節 農村衛生服務體系框架
農村衛生服務體系以公有制為主導、多種所有制形式共同發展和完善，由政府、集體、社會和個人舉辦的縣、鄉、村三級醫療衛生機構組成，以縣級醫療衛生機構為龍頭，鄉（鎮）衛生院為中心，村衛生室為基礎。主要包括縣醫院、縣中醫（民族醫）醫院、縣疾病預防控制機構、縣衛生執法監督機構、縣婦幼保健機構、鄉（鎮）衛生院、村衛生室及其他衛生機構等。
第二節農村衛生服務機構功能
一、縣醫院：是全縣的醫療和業務技術指導中心，負責基本醫療及危重急癥病人的搶救，接受鄉村兩級衛生機構的轉診，承擔鄉村兩級衛生技術人員的進修培訓以及業務技術指導任務，開展教學科研工作。
二、縣中醫醫院（民族醫醫院）：是農村中醫藥（民族醫藥）醫療、預防、保健中心，承擔農村中醫藥（民族醫藥）預防保健、基本醫療等任務，接受鄉村兩級衛生機構的轉診，承擔中醫藥（民族醫藥）診療技術的挖掘整理和適宜技術推廣、鄉村中醫藥（民族醫藥）人員培訓及業務指導等任務。
三、縣婦幼保健機構：是全縣婦幼保健、生殖保健中心，承擔婦幼保健、生殖保健、婦女兒童健康信息監測等任務以及對鄉村兩級的業務技術指導，受縣級衛生行政部門委托承擔全縣降低孕產婦死亡率、嬰兒和5歲以下兒童死亡率、提高出生人口素質的綜合協調與管理職責。
四、縣疾病預防控制機構：是全縣疾病預防控制的技術管理與指導中心，承擔疾病預防和控制、計劃免疫、衛生檢驗、公共衛生健康危害因素監測、衛生信息服務和相關業務技術指導與咨詢等，負責傳染病和各類中毒等突發公共衛生事件的調查、報告和應急處理以及對鄉村兩級衛生人員的培訓、監督指導等。
五、縣衛生執法監督機構：依法承擔轄區內公共衛生、健康相關產品、醫療衛生機構和衛生服務人員的衛生監督執法任務，協助衛生行政部門對突發公共衛生事件進行應急處理。
六、鄉（鎮）衛生院：是農村三級衛生服務網的中心，按功能分為一般衛生院和中心衛生院。一般衛生院：提供預防、康復、保健、健康教育、基本醫療、中醫、計劃生育技術指導等綜合服務，承擔轄區內公共衛生管理和突發公共衛生事件的報告任務，負責對村級衛生組織的技術指導和村醫的培訓等。中心衛生院除具有一般衛生院的功能外，還是一定區域范圍內的醫療服務和技術指導中心。
七、村衛生室：是農村三級衛生服務網的最基層單位，承擔傳染病疫情報告、計劃免疫、婦幼保健、健康教育、常見病、多發病的一般診治和轉診服務以及一般康復等工作。
社會和個人舉辦的其他醫療衛生機構是農村衛生服務網絡的組成部分，除提供醫療服務外，也可以承擔預防保健任務。
第三節 農村衛生服務隊伍
農村衛生服務隊伍由執業醫師、執業助理醫師、輔助技術人員和鄉村醫生、衛生員共同組成。按照《決定》要求，全國鄉（鎮）衛生院臨床醫療服務人員要盡快具備執業助理醫師及以上執業資格，其他衛生技術人員要具備初級及以上專業技術資格；到2010年，全國大多數鄉村醫生要具備執業助理醫師及以上執業資格。加大醫學教育和人員培訓力度，改革人事、分配制度，制定優惠政策，逐步建立起穩定的以執業助理醫師和執業醫師為主體的農村衛生服務隊伍。
第四章建設任務、建設標準、資金籌集和中央投資安排
第一節 建設任務
農村衛生服務體系建設與發展規劃的主要建設任務是：依據統一的建設標準和規范，對政府舉辦的鄉（鎮）衛生院、縣醫院、縣婦幼保健機構和縣中醫醫院，及村衛生室的業務用房進行建設，配置基本醫療設備，使其具備開展預防保健和基本醫療服務的條件，完善服務功能，提高服務能力。
中央專項資金支持的重點是中西部地區的鄉（鎮）衛生院以及貧困縣、民族自治縣、邊境縣中的部分縣醫院、縣中醫（民族醫）醫院、縣級婦幼保健機構和部分村衛生室的基礎設施建設，同時安排少量引導資金兼顧東部部分困難地區。地方政府要根據實際情況，參照規劃提出的標準，將中央專項資金支持以外的項目納入本省（區、市）整體建設規劃，落實建設資金，同步推進，完成建設任務。村衛生室的建設，各地要堅持因地制宜，做好組織實施工作。
第二節 建設標準
原則上依據農村衛生服務體系建設與發展規劃制定的《中央預算內專項資金（國債）項目鄉（鎮）衛生院建設指導意見》、《中央預算內專項資金（國債）項目縣醫院建設指導意見》、《中央預算內專項資金（國債）項目縣婦幼保健機構建設指導意見》、《中央預算內專項資金（國債）項目縣中醫醫院建設指導意見》（詳見附件1、2、3、4），合理確定農村衛生機構的建設規模和投資，規范項目建設。村衛生室建設標準由各地根據財力狀況和醫療衛生服務需要，因地制宜、合理制定。
第三節 資金籌集
《農村衛生服務體系建設與發展規劃》建設所需投資由中央專項資金、地方財政資金、單位自籌等多渠道籌措解決。
一、中央專項資金支持和引導農村衛生服務體系的建設，在2004年已經啟動建設的基礎上，分五年安排。
二、中央專項資金支持的項目所需配套資金原則上以省級政府籌集為主，有配套能力的市（地）、縣（市）政府和縣醫院、縣中醫院可安排適當的自籌資金。未納入中央專項資金支持范圍的項目，以省級人民政府為主落實建設資金，統籌安排建設。
三、建設項目需要解決的建設用地，由地方政府無償劃撥。地方政府應減免各種建設配套費用，支持項目建設，降低建設成本。
第四節 中央投資安排
中央重點支持的建設項目總投資216.84億元，其中中央安排投資147.73億元，其余69.11億元由地方安排。中央投資根據年度投資預算規模和具體項目情況安排。中央重點支持的項目建設投資安排是：
一、鄉（鎮）衛生院
鄉（鎮）衛生院主要加強預防、保健、急診、產科和中醫等功能，重點解決危舊房改造、業務用房短缺及必要設備配置。根據人口數量和功能要求，按照不同的建設規模和設備配置標準建設。安排投資141.26億元，其中房屋建設投資98.55億元，設備投資42.71億元。地方配套資金原則按東部不低于70％、中部30%、西部20%(下同)計算，中央投資105.95億元，地方投資35.31億元。
二、縣級醫療衛生機構
縣醫院主要進行門診和住院業務用房改擴建和設備配置，安排投資49.19億元，其中房屋建設投資34.89億元，設備購置投資14.3億元。中央投資24.63億元,全部用于房屋建設，地方安排24.56億元。
縣婦幼保健機構主要支持增強婦幼保健能力的業務用房改造及相關設備配置。總投資為8.29億元，其中房屋建設投資5.55億元，設備投資2.74億元。中央投資6.35億元，地方安排1.94億元。
縣中醫院主要支持業務用房改擴建及設備配置。總投資為18.1億元，其中房屋建設投資10.14億元，設備投資7.96億元。中央投資10.8億元，地方安排7.3億元。
三、村衛生室
中央在規劃總投資中調劑少量資金對艾滋病、結核病、血吸蟲病病人較為集中地區和少數偏遠地區的村衛生室給予支持，具體范圍和補助標準另定。
第五節 建設進度和管理
全國農村衛生服務體系建設進度總體要求是，在2004年已啟動鄉（鎮）衛生院建設的基礎上，到2010年完成全部建設任務。各省級人民政府要依照中央預算內專項資金（國債）項目建設指導意見，制定本地區農村衛生服務體系建設與發展整體規劃，落實建設資金，加大投入，確保按期完成建設任務。
各地要嚴格按照《中央預算內專項資金（國債）農村衛生項目與資金管理辦法》（另發）的規定，加強對項目、資金、招投標等的監督與管理，規范項目工作程序，確保每個建設項目達到國家規定的要求，發揮最大的投資效益。
第五章 相關政策措施
加強農村衛生服務體系建設，必須堅持加大投入與深化改革并舉，同步推進新型農村合作醫療制度，改革和完善管理體制、運行機制、投入機制、隊伍建設和城市支援農村等相關政策措施，全面推進農村衛生工作。
第一節 加快農村衛生管理體制和運行機制改革
一、整合農村衛生資源。以農民健康需求為導向，按照區域衛生規劃和完善農村三級衛生服務網功能要求，優化配置農村衛生資源，提高資源利用效率。
加強縣級醫療衛生資源的整合。對服務人口較少、業務量不大、運行困難的縣級衛生機構，可以根據實際情況進行整合。
合理調整鄉（鎮）衛生院的規劃布局。原則上一個鄉鎮由政府舉辦一所衛生院，其余的鄉（鎮）衛生院可以根據實際情況通過合作經營、改制等多種方式進行調整。血吸蟲病疫區的鄉鎮血吸蟲病防治機構可與鄉（鎮）衛生院合并。
二、改革鄉（鎮）衛生院管理體制和運行機制。2006年底完成鄉（鎮）衛生院的人員、業務、經費劃歸縣級管理。按照精簡、高效的原則，按服務人口、工作項目等因素核定人員。嚴格執行人員執業資格準入規定，對不符合條件的人員要逐步分流。實行面向社會公開招聘鄉（鎮）衛生院院長制度。積極推行全員聘用制度，以事定崗，以崗定人，競爭上崗。深化內部收入分配改革，搞活內部分配，按崗位、技能、業績、服務質量與態度等因素確定個人收入。
三、探索多種辦醫形式。要打破部門和所有制界限，建立起以公有制為主導、多種所有制形式共同發展的農村衛生服務網絡。制定優惠政策，建立投資主體多元化、投資方式多樣化的農村衛生投入機制，鼓勵社會和個人舉辦農村衛生機構。
四、規范農村醫療衛生服務項目。依據縣、鄉、村三級醫療衛生機構的功能定位，研究制定農村醫療衛生服務項目，嚴格準入標準，合理制定農村醫療衛生服務價格。農村醫療衛生機構要努力降低運行成本，控制費用增長，為農民提供質優價廉的衛生服務。
第二節建立和完善新型農村合作醫療和醫療救助制度
加快建立和完善新型農村合作醫療制度。要積極穩妥地推進新型農村合作醫療的試點工作，為擴大合作醫療的覆蓋面奠定扎實基礎。在完善制度、健全機制、加強監管等方面總結經驗，并適時推廣，逐步擴大覆蓋面，到2008年在全國農村基本建立新型農村合作醫療制度。
加快建立農村醫療救助制度，并做好與新型農村合作醫療制度的銜接。
第三節 加強農村衛生服務隊伍建設
一、加大農村適用衛生技術人才的培養力度。在西部省份繼續推動醫學院校開展面向農村的初中畢業生5年制醫學教育試點工作。對省級政府有政策與資金支撐的“定點招生、定向就業”，為農村培養醫學人才的辦學形式，國家給予政策支持，有關具體支持政策另行研究制定。引導、鼓勵醫學類畢業生到農村服務，在衛生技術職務聘任、工資福利等方面實行優惠政策，在畢業后教育、繼續教育安排上給予照顧。鼓勵鄉村醫生參加學歷教育培訓，醫學院校應該結合鄉村醫生工作、生活實際情況，實行彈性學制，增加中醫藥（民族醫藥）課程比重，按農村醫療工作需要調整教學內容。
從2006年起連續5年，每年招聘一定數量的高校畢業生，主要安排到鄉鎮開展支醫工作，時間一般為2到3年，工作期間給予一定生活補貼。服務期滿后，綜合本人意愿和在服務期間的表現，由衛生行政部門在本系統內推薦就業，或自主擇業。
二、建立城市衛生支援農村衛生工作的制度。實施“萬名醫師支援農村衛生工程”，組織城市醫療衛生機構的醫務人員到縣級醫療衛生機構和鄉（鎮）衛生院提供醫療衛生服務、開展人員培訓和技術指導，中央財政對中西部地區給予適當補助。實行城市二、三級醫院和疾病預防控制機構取得執業醫師資格證書的新聘用人員，以及城市醫生在晉升主治醫師或副主任醫師前到農村服務一年的制度。
三、穩定農村衛生人才隊伍。建立健全繼續教育制度，對農村各類衛生專業技術人員和管理人員開展業務知識和技能培訓，各級醫療機構對農村衛生機構進修人員給予費用減免。結合農村實際，由省、自治區、直轄市人事部門會同衛生行政部門制定衛生專業技術職務聘任和晉升的具體辦法。改革農村衛生技術人員分配制度，制定優惠政策。地方政府應采取措施，保障貧困地區農村衛生技術人員的基本生活條件。
四、加強鄉村醫生管理。嚴格執行鄉村醫生執業注冊制度，開展對鄉村醫生、衛生員和接生員的培訓與考核工作。新進入村衛生室的從業人員須取得執業助理醫師及以上資格。到2010年，全國大多數鄉村醫生須取得執業助理醫師及其以上資格。
第四節 建立穩定的農村衛生投入機制
各級政府要建立穩定的農村衛生投入機制，將農村衛生工作經費納入年度財政預算，保證農村公共衛生任務的落實。各級財政對衛生投入增長速度不低于同期財政經常性支出增長速度，新增衛生事業經費主要用于發展農村衛生事業，其中用于縣以下的比例不低于70%。
各地要認真落實財政部、原國家計委、衛生部《關于農村衛生事業補助政策的若干意見》（財社[2003]14號）要求。縣級人民政府要根據當地服務人口、公共衛生服務量及鄉（鎮）公共衛生人員數量，并考慮經濟發展和財力情況等因素，將開展公共衛生工作所需要的人員經費、業務經費列入財政預算，予以保證。鄉（鎮）衛生院的房屋維修、設備更新等支出要根據當地經濟發展水平、衛生事業發展總體規劃等情況，經論證后合理確定，列入財政預算逐年安排。中央和省級財政通過設立專項資金對貧困地區農村衛生機構設備購置等給予補助。中央財政通過專項轉移支付對涉及面廣、危害嚴重的重大傳染病、地方病和職業病的預防控制項目給予補助。根據農村衛生事業發展需要，中央有關部門進一步完善相關財政政策。
第六章 預期建設成效
到2010年，農村衛生服務體系建設取得以下主要成效：
農村衛生服務體系比較完善。規劃實施完成后，中西部及東部貧困地區約2.2萬所左右的鄉（鎮）衛生院、1300所左右的縣醫院、400所左右的縣中醫（民族醫）醫院以及950所左右縣婦幼保健機構，在中央和地方政府支持下，改變房屋破舊、基本醫療設備短缺的狀況。加上地方政府按規劃要求自行建設的項目和已達到條件要求的農村衛生機構，全國農村衛生服務體系的基礎設施條件將得到較大改善，到2010年建立基本設施比較齊全的農村衛生服務網絡。
農村衛生服務能力明顯提高。通過深化改革、落實配套政策、建立具有一定專業素質的農村衛生服務隊伍，農村常見病、多發病防治能力得到顯著提高。中醫藥特色優勢得到發揮，農民群眾的基本衛生服務需求得到滿足，實現農民人人享有初級衛生保健。主要健康指標達到發展中國家先進水平的目標。到2010年，兒童規劃免疫接種率達到90%以上，所有縣均實現現代結核病控制策略，75%的鄉鎮能為艾滋病病毒感染者和艾滋病患者提供預防保健咨詢服務。全國孕產婦死亡率、嬰兒死亡率分別降至40/10萬和17‰。
隨著農村衛生服務體系建設任務的完成，新型農村合作醫療制度的建立和完善，農村衛生服務體系建設的成效會得到進一步發揮，我國農民基本衛生服務將得到有效保障。
附：1.中央預算內專項資金（國債）項目鄉（鎮）衛生院建 設指導意見
2.中央預算內專項資金（國債）項目縣醫院建設指導意見
3.中央預算內專項資金（國債）項目縣婦幼保健機構建設指導意見
4.中央預算內專項資金（國債）項目縣中醫醫院建設指導意見
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