序 言
21世紀頭20年，我國步入全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會、加快推進社會主義現代化新的發展階段，這一時期是我國經濟社會發展向第三步戰略目標邁進的關鍵時期。在這一關鍵時期，提高勞動者整體素質和就業能力，提高就業質量，穩定就業形勢，完善社會保障體系，和諧勞動關系，是促進我國經濟社會又快又好發展，向實現社會主義現代化目標穩步邁進的基本條件，也是我國深化經濟體制改革，保持社會穩定和國家長治久安的重要任務。按照落實科學發展觀的要求，我國將更加關注經濟社會的協調發展，勞動和社會保障工作作為構建社會主義和諧社會的重要保障，在保障勞動者基本生活、維護社會穩定和促進經濟發展方面將發揮越來越重要的作用。
根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，制訂《勞動和社會保障事業發展“十一五”規劃綱要（2006年-2010年）》（以下簡稱《綱要》），對“十一五”時期擴大就業、健全社會保障體系、調節勞動關系、維護勞動者權益等作出部署，是提高人民生活水平，推進社會主義和諧社會建設的重要舉措，對進一步發揮勞動保障事業在國民經濟和社會發展中的作用，推進勞動保障事業的全面協調可持續發展，進而推動國家“十一五”規劃目標的全面實現具有十分重要的意義。
本《綱要》規劃期為2006年—2010年。
一、“十五”時期主要成就及基本經驗
（一）主要成就。
“十五”時期，勞動保障事業取得顯著成就，為深化改革、促進經濟發展、維護社會穩定作出了積極貢獻。
1.就業再就業取得明顯成效。實施積極的就業政策，建立了政府促進就業的目標責任體系，確立了“勞動者自主擇業、市場調節就業和政府促進就業”的機制。就業總量穩步增長，就業結構進一步優化，就業形勢保持基本穩定。到“十五”期末，全國城鄉就業人員達到7.6億人，城鎮登記失業率控制在4.2%以內。五年城鎮新增就業4200萬人，下崗失業人員再就業1800萬人；五年轉移農業勞動力4000萬人。
2.職業培訓取得較大進展。市場化、社會化的職業培訓體系初步建立，高技能人才培養力度加大，再就業培訓、創業培訓和農村勞動力轉移培訓扎實推進。共培訓下崗失業人員2500萬人次，在全國100個城市開展了創業培訓。職業資格證書制度得到大力推行，初步實現技能人才評價與就業、使用、待遇的銜接，到“十五”期末，全國有6000多萬人次取得職業資格證書。
3.社會保障事業取得長足發展。確保國有企業下崗職工基本生活和企業離退休人員基本養老金按時足額發放成果繼續得到鞏固，各項保險制度改革穩步推進，國有企業下崗職工基本生活保障制度向失業保險制度并軌基本完成，社會保險覆蓋面繼續擴大，保障能力明顯增強。“十五”期末，全國參加基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險人數分別達到1.75億人、1.38億人、1.06億人和8478萬人、5408萬人，參加農村社會養老保險的人數達到5442萬人。2005年，社會保險基金收入6968億元，支出5401億元。企業退休人員社會化管理服務取得積極進展。企業年金制度開始實行。在東北三省開展了完善城鎮社會保障體系試點，探索了有益的經驗。
4.勞動關系調整機制初步形成。勞動合同制度和集體合同制度順利推進，全國地市級以上城市普遍建立了協調勞動關系三方機制。國有企業重組改制和關閉破產勞動關系處理政策逐步完善。勞動爭議處理工作得到加強，勞動爭議結案率保持在90%以上。適應轉軌時期特點的企業工資分配體制初步確立，最低工資制度和工資指導線制度普遍建立，勞動力市場工資指導價位和人工成本信息指導制度建設穩步推進，職工工資水平有較大幅度提高。
5.勞動保障法制建設取得新進展。將“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”寫入《憲法》，國務院修訂公布了《禁止使用童工規定》、制定公布了《工傷保險條例》和《勞動保障監察條例》，勞動保障部公布了《工傷認定辦法》、《最低工資規定》、《集體合同規定》、《企業年金試行辦法》等16個部門規章，各地出臺110多部地方性勞動保障法規和規章，適應社會主義市場經濟體制的勞動保障法律體系框架初步形成。勞動保障監察機構開展了征繳社會保險費、整頓勞動力市場秩序和建設領域拖欠農民工工資等專項檢查，查處大量違法案件，有力地維護了勞動者的合法權益。
（二）基本經驗。
“十五”時期勞動保障事業的快速發展，為“十一五”時期奠定了良好的基礎，也為今后的工作積累了有益的經驗。
1.黨中央、國務院的高度重視，是推進勞動保障事業全面協調可持續發展的根本保證。黨中央、國務院把勞動保障事業擺在經濟社會發展全局更加突出的位置，納入國民經濟和社會發展的總體規劃，提出就業是“民生之本，安國之策”，確立經濟發展與擴大就業并舉的戰略，有力地推動了就業再就業工作的開展；進一步明確改革的思路，社會保障體系逐步得到完善。黨中央、國務院和地方各級黨委、政府的高度重視，各有關部門和有關方面的大力支持，保證了勞動保障工作順利向前推進。
2.全面落實科學發展觀，是做好勞動保障工作的重要指針。各級勞動保障部門按照統籌協調可持續發展的要求，把勞動保障工作放在黨和政府工作的全局中去思考，放到國民經濟和社會發展的全局中去把握，從城鄉統籌發展的整體上去部署，正確把握改革的力度和節奏，協調處理好勞動保障各項工作之間的關系，在促進經濟發展、服務國企改革和維護社會穩定方面發揮了重要作用。
3.維護勞動者的根本利益，是做好勞動保障工作的出發點和落腳點。始終堅持把維護勞動者的根本利益放在首位，勞動保障工作每一項法規的出臺、每一項政策的制定、每一項工作的開展，都能注重各類社會群體利益關系的協調平衡，充分考慮勞動者的經濟和心理承受能力，因而得到了廣大勞動者的擁護和支持，使勞動保障事業發展有了廣泛的群眾基礎。
4.堅持依法行政，是做好勞動保障工作的有力保障。一系列勞動保障法律法規和部門規章先后出臺，使勞動保障工作更加有法可依、有章可循。各級勞動保障部門依法行政的意識不斷增強，更加重視依靠法律手段管理、規范和推進勞動保障工作，勞動保障監察執法和勞動爭議處理力度不斷加大，勞動者的合法權益得到基本保障。
5.加強基礎能力建設，是做好勞動保障工作的必要條件。職業介紹、職業培訓等就業服務功能不斷完善，社會保險經辦機構和業務流程逐步健全、規范，街道社區勞動保障工作平臺初步建立，“金保工程”建設積極推進，干部隊伍素質不斷提高，勞動保障科研取得可喜成果。基礎能力建設的加強，為勞動保障事業發展提供了有力的支撐。
二、“十一五”時期面臨的形勢
“十一五”時期是我國全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化建設的關鍵時期。在這一時期，勞動保障事業發展既面臨著難得的機遇，也面臨著嚴峻的挑戰。按照落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，我國將更加注重經濟社會協調發展，勞動保障工作作為構建和諧社會的重要內容和著力點，在保障勞動者基本生活、維護社會穩定、推動深化改革和促進經濟發展等方面將發揮越來越重要的作用。同時，社會主義市場經濟體制的不斷完善，國民經濟的持續快速增長，將為勞動保障事業可持續發展提供強大的內在動力和堅實的經濟基礎，創造更為有利的條件。但我們也要清醒地看到，在今后一個時期，隨著經濟形勢、社會結構的不斷變化，各種社會問題和矛盾不斷增多并趨于復雜化、多樣化，勞動保障事業發展將面臨著許多困難和問題，主要反映在：
（一）就業形勢依然嚴峻。我國人口多，就業壓力大，未來五年甚至更長一個時期，勞動力供大于求的矛盾仍將存在。到2010年，我國勞動力總量將達到8.3億人，城鎮新增勞動力供給5000萬人，而從需求情況看，勞動力就業崗位預計只能新增4000萬個，勞動力供求缺口1000萬左右。體制轉軌時期遺留的國有、集體企業下崗失業人員再就業問題尚未全部解決，國有企業重組改制和關閉破產過程中職工分流安置的任務繁重，部分困難地區、困難行業和困難群體的就業問題仍然存在。高校畢業生等新成長勞動力就業問題、農村勞動力轉移就業問題和被征地農民就業問題凸顯出來。勞動者整體技能水平偏低，高技能人才嚴重缺乏，與加快經濟增長方式轉變，推進產業結構優化升級的要求不相適應。
（二）社會保障制度亟待完善。我國已進入老齡化社會，養老保險、醫療保險等社會保障基金承載著巨大支付壓力。退休人員逐年遞增，養老保險個人賬戶沒有做實。企業退休人員基本養老金水平與機關事業單位退休人員退休費水平形成差距，成為影響社會穩定的因素。部分城鎮居民醫療保障缺乏制度安排。失業保險促進就業的功能尚未得到充分發揮。安全生產的嚴峻形勢對工傷保險提出了更高的要求。城鎮個體勞動者和靈活就業人員、農民工、被征地農民、農村務農人員的社會保障問題突出。社會保險統籌層次不高，部分流動就業人員的保險關系難以轉移。這些問題成為全社會關注的焦點，必須引起高度重視。
（三）勞動關系中的矛盾日益突出。隨著城鎮化、工業化和經濟結構調整進程加快，以及經濟成分多元化和就業形式多樣化，勞動關系將更趨復雜化，協調好利益關系的難度進一步加大。國有企業歷史遺留的勞動關系問題亟待解決。工資分配關系不合理、分配秩序不規范的矛盾日益尖銳，適應市場經濟要求的企業工資決定機制不健全，部分企業普通職工工資增長緩慢。用人單位安排勞動者超時加班、拖欠和克扣勞動者工資等侵害勞動者合法權益現象比較嚴重。勞動爭議繼續呈大幅度上升趨勢，勞動爭議預防和處理工作仍將面臨相當大的壓力。
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