建立資源補償機制 讓西部走出“富饒的貧困”
西部地區是我國重要的資源供給區。長期以來，由于我國存在區域間產品不平等的交換模式阻礙了自然資源遵循價值規律在市場上實現自由流轉，西部地區的資源價值難以通過市場價格反映出來。資源補償機制的不足已成為西部經濟騰飛的“短板”，造成西部地區“富饒的貧困”現象突出。在新一輪的大開發中，西部地區希望通過國家政策的調整，建立和完善西部資源補償長效機制，以資源開發實現公平發展。
“富饒的貧困”：西部發展之怪圈
作為發展中大國，中國自然資源的分布具有較強的地域性，即主要的自然資源分布于西部，西部地區自然資源為發展資源型產業提供了很好的條件。與資源豐富形成鮮明對比的是，全國６０％以上的貧困縣集中在西部地區，西部地區“富饒的貧困”現象突出。
從國外一些資源豐富地區的情況看，當地老百姓大都能從資源開發中得到豐厚的實惠，如海灣地區因為富產石油，百姓很富裕。美國科羅拉多州，除了科羅拉多河之外，沒有更多的資源，政府規定，科羅拉多河每流到一個州，該州必須付水資源費，用水資源換取發展權，以養活這個州的人。而中國的西部為何豐厚的資源沒有給資源省份帶來更多的利益？
西部“富饒的貧困”源于區域間資源配置不平等的模式。在我國的整體工業布局中，東部以工業和新興產業為主，西部則以礦產資源、能源和原料加工業等資源型產業為主。廣大西部地區在過去、現在以至未來源源不斷地為全國提供能源、林木、藥材等資源，然而長期以來我國一直存在著資源無價、原料低價、產品高價的扭曲價格體系，對自然資源采取粗放式、掠奪式經營，原料生產與加工企業憑借對環境資源的無償或低價占有獲得超額利潤。區域間產品這種不平等的交換模式，導致資源提供者無法得到合理補償，在一定程度上制約了西部地區資源優勢向經濟優勢轉化，西部的資源價值無法得到很好的體現。
如西部地區有一個鄉，每天開掘、輸送出去的資源價值３０多萬元，而當地百姓年均收入只有１０００多元。據不完全統計，中國１５萬個礦山企業中僅有２萬個是通過市場機制取得礦業權，其他絕大多數礦山企業特別是國有企業還是無償占有礦業權。我國礦產資源補償費平均費率為１．１８％，而國外性質基本相似的權利金費率一般為２％－８％。相比之下，我國石油、天然氣、黃金等礦種的礦產資源補償費費率（油氣為１％，黃金為２％）遠遠低于國外水平（美國１２．５％、澳大利亞１０％）。又如，祁連山水源涵養林的生態效益和社會效益分別是經濟效益（木材價值）的４．５１倍和６倍。但由于森林是不具商品屬性的特殊產品，森林的多種生態效益長期被水利、水電、旅游、農業等部門無償享用受益，并為這些受益單位持續帶來明顯的比較利益，但卻無法通過市場交換實現價值補償，這一巨大的生態價值未能在市場交換中體現出來。
近年來，中央大型企業主導的資源開發與地方經濟發展關聯度不高，與農民增收嚴重脫節。甘肅反映，電廠脫硫國家每度補貼２．５分，甘肅居民用電每度需花５．１角，省政府沒有積極性來做。西氣東輸后，上海每立方米１．３１元，而烏魯木齊則是每立方１．３５元。從新疆輸出的氣與新疆沒有關系，新疆利益損失很大。
因此，在新一輪的西部大開發中，必須理順我國資源產品價格體系，建立科學合理的資源補償機制，以體現西部地區的資源價值，從生產源頭上促進經濟社會發展同環境保護相協調，為西部經濟的可持續發展提供制度保障。資源補償機制的缺失：西部經濟騰飛的“短板”
（一）相關法律體系的缺失
一些重要法規對資源保護和補償的規范不到位。１９８６年通過的《中華人民共和國礦產資源法》盡管明確規定對廢棄礦區進行復墾和恢復，但在２００１年財政部和國土資源部聯合發布的《礦產資源補償費使用管理辦法》中卻沒有將礦區復墾和礦區人們生產生活補償列入礦產資源費的使用項目。１９８８年７月施行的《中華人民共和國水法》規定了水資源的有償使用制度和水資源費的征收制度，各地也制定了相應的水資源費管理條例，但大多沒有將水資源保護補償、水土保持納入水資源費的使用項目。
即便出臺了相關法規，但也缺乏可操作性。我國有關資源補償的立法和理論只見諸一些零散的規定當中，并且大體上都是些原則性的規定，并沒有具體的解釋，給實務操作造成很大困難。
（二）資源稅普遍調節作用的缺失
征稅范圍過窄。１９９４年資源稅雖然遵循“普遍征收”的原則，但仍然僅有７種應稅礦產品和鹽，實質上是一個礦產資源稅制，范圍僅限于采掘業。對水資源、森林資源、海洋資源等自然資源尚未開征資源稅，資源稅普遍調節的作用未充分發揮出來。
財權與稅權不統一削弱了資源稅作用的發揮。由于資源稅屬于地方稅，而資源稅的立法、解釋及修改權在中央，致使中央企業可以繞開企業所在地政府，直接向中央有關部門索要減免資源稅的優惠政策，影響了地方的財政收入。
從量定額計征方式（即按資源銷售量為課稅數量，實行定額稅率），使資源稅喪失了對資源級差收入的“自動調節”功能。這種計征方式割斷了資源稅與應稅產品價格的聯系，使資源稅對應稅產品價格變動完全喪失了“彈性”。
（三）資源補償標準偏低且補償成分比例不合理
我國不少礦產資源價格國家控制，造成我國目前的資源價格體系是一個不完全的資源價格，既沒有反映資源的供求和稀缺狀況，也沒有納入企業本應承擔的社會環境成本。其結果是我國資源價格被嚴重扭曲，在資源供給日益緊張的同時，資源價格十分低廉。如新疆現行石油資源稅僅為１４元－３０元／噸、石油天然氣礦產資源補償費征收率僅為１％（國外為１０％－１６％）。另據中國社科院研究員張卓元提供的資料，目前我國水價格是國外水價的三分之一到十分之一；燃油稅率是美國的十分之一，我國市場上的汽油價格，不到歐洲一些國家的一半；我國國內的焦炭價格，比國際市場便宜５０％。資源長期處于“無價”或“低價”使用的狀態，導致礦業開采行業進入門檻低和開采成本低，私挖濫采嚴重，資源利用效率很低。
而且資源補償費在利用中的分配比例也存在著不合理的現象。按照《礦產資源補償費征收管理規定》，中央與省、直轄市的礦產資源補償費的分成比例是５∶５；中央與自治區礦產資源補償費的分成比例為４∶６。西部地區普遍反映，中央和省級政府將資源補償費拿走了大部分。如甘肅華亭縣２００６年有１００億元的增值稅，但７５％國家拿走了，市場又拿走了１２％，華亭縣只留了８％。基層地方政府有時為了維護地方的穩定不得不對受害群眾進行補償，承受了一定的經濟損失。地方政府事權和財權不對等，并未從資源稅和資源補償費中收益，卻要為資源開發的不利影響買單。
（四）自然資源的所有權和使用權界定不清
界定清晰的產權是確立資源補償機制的前提之一。沒有產權的社會是一個效率低下、資源配置無效的社會。但是，目前我國煤、氣、石油等自然資源到底歸誰所有？根據現行法律規定，我國自然資源的所有權屬于國家，國務院代表國家行使占有、使用、收益和處分的權利。如果歸國家所有，以什么形式所有？這是建立資源生態補償機制必須解決的一個現實問題。產權不清是造成西部自然資源過度開采的主要原因。建立西部資源補償機制，填補西部經濟騰飛的“短板”
（一）調整和完善現行資源稅
擴大資源稅的征稅范圍。將目前資源稅的征收對象擴大到礦藏資源和非礦藏資源，將土地資源、水資源、森林資源、草原資源、海洋資源等列入征收范圍，以有效保護我國短缺的自然資源。對非再生性、部分存量已處于臨界水平、進一步消耗會嚴重影響其存量或其再生能力已經受到明顯損害的資源課以重稅。資源稅的納稅人應該根據“誰受益誰補償”的原則確定，即“誰受益誰納稅”。
對于資源在省內消費和省外消費采取不同的稅率。我國的現行資源稅在課稅對象上不分省內、省外消費。在聯邦制國家，由于各州有自主稅收立法權，各州都立法征收跨州稅。當礦藏資源從本州輸出到州外時就對該礦產品的產量征收跨州稅。跨州稅的納稅人是在本州從事礦山開采的居民或企業，但實際負稅人是本州外的資源的需求者或消費者。由于各州自然資源的分布是不均衡的，資源豐富的州利用跨州稅從其他州獲得了大量的稅收收入。我國資源分布也極不均衡，但由于現行資源稅沒有將省內消費和省外消費區別開來，對資源出省消費沒有課稅，故沒有出現財政收入從資源消費省流向資源輸出省的現象。
正是這個原因，導致了中國資源大省（如新疆、內蒙、甘肅等）都是財政收入較少的省份，而資源缺乏但市場經濟活躍的東部省份卻是財政收入較多的省份。因此，在西部大開發中，可以借鑒聯邦制國家“跨州稅”的做法，資源稅費設計適當向資源輸出省傾斜。中央可先在西部地區試點，賦予省級政府一些地方稅立法權，在課稅對象上將省內、省外消費區別開來，對于資源在省內消費和省外消費采取不同的稅率，后者比前者高。即向本省的資源企業征收，而稅收的實際負擔者是外省的資源消費者，此辦法可以使資源省份最大可能地分享自然資源租值，從而財政收入從資源消費省轉移至資源輸出省，以增強資源輸出省的財政能力。
完善資源稅計征方式。２００５年７月國務院《關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》提出，“加快完善煤炭資源稅費計征辦法，研究將煤炭資源稅費以產量和銷售收入為基數計征，改為以資源儲量為基數計征的方案，并在條件成熟時實施”。這意味著持續多年的煤炭資源稅費計征方式將面臨變革。建議將此征收辦法擴展到其他資源領域，盡快推行資源稅的征收按企業占有的資源儲量，而不是以開采量計算，以減少資源的浪費。
應該立法禁止任何不按法定程序修改資源稅法的行為，杜絕“中央開口子，地方掏腰包”。適當時候，可考慮將資源稅的減免和稅額調整權限下放給省級政府。
（二）完善現有的資源補償費制度
首先將目前的資源補償費分為“資源權利金”和“資源補償費”兩個部分，以體現不可再生資源（如礦產）和可再生資源（如海洋、森林、水資源）不同的補償方式。國外關于資源的主要收費是礦產資源權利金，征收的權利金是開采人向資源所有人所支付的因開采不可再生的礦產資源的費用。國家對不可再生資源和可再生資源兩種資源的補償方式應該是不一樣的，對于可再生資源，國家轉讓的是使用權，相應地，國家收取的補償資金是資源使用權價格，可設置“資源補償費”來體現；而對于不可再生的資源，國家轉讓的是所有權，相應地，國家收取的補償資金是資源所有權價格，可設置“資源權利金”來體現。
提高西部礦業大省資源補償費的地方分成比例。由現行的中央、省各半，改為中央占４０％、地方占６０％其中２５％歸省市，３５％歸資源所在地 。將民族自治地方上繳中央的礦產資源補償費從４∶６分成調整為中央占２０％、自治區占８０％。以促進西部地區將其資源優勢轉化為財政優勢進而轉化為經濟優勢。
（三）探索資源交易等市場化的補償模式
取消煤炭、灌溉用水等生產資料的價格補貼，開放生產要素市場，使生產要素的價格真正反映它們的稀缺程度。在礦山開采方面，推廣新疆經驗（以拍賣方式出讓煤礦采礦權）；在水資源開發方面，總結和推廣寧夏和內蒙水資源交易模式（上游灌溉區通過節水改造，將多余的水賣給下游的水電站使用），探索 “發達地區”和“欠發達地區”、一個流域間的“上游區域”和“下游區域”之間的資源有償使用機制，形成直接的一對一交易、公共補償、限額交易市場。由于這種補償有賴于在對自然資源價值評估的基礎上進行，為此，國家和省的有關主管部門應加快規范交易行為，探索建立環境資源的價值評價體系，制定科學合理的補償標準等。
（四）推動資源型城市戰略轉型，積極探索自力補償方式
目前西部資源型城市在發展過程中遇到了產業結構性矛盾突出和資源枯竭凸顯等問題。在國家財政轉移支付力度不足的情況下，西部這類城市要實行戰略轉型，以實現可持續發展。
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