近年來,我國開始大力整頓開發(fā)區(qū),從數(shù)量和規(guī)模上壓縮了不少有名無實的開發(fā)區(qū)??捎浾呷涨暗疥兾?、甘肅、新疆、寧夏和內(nèi)蒙古等西部省區(qū)采訪時了解到,部分地方在發(fā)展工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)依然存在跑馬圈地的行為,甚至有許多貧困市縣在申請國家級開發(fā)區(qū)之后,出現(xiàn)了效益低下、土地大量閑置的現(xiàn)象。
西部盛行開發(fā)風(fēng)
記者日前到新疆昌吉回族自治州呼圖壁縣采訪時發(fā)現(xiàn),這個擁有21.6萬人的縣城雖然響應(yīng)國家號召,對工業(yè)園區(qū)進行了大規(guī)模清理整頓,將原來的七個開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)整合成為天山紡織工業(yè)園區(qū)、幸福工業(yè)園區(qū)、油氣工業(yè)園區(qū)和南山煤電工業(yè)園區(qū)等四大工業(yè)園區(qū),可依然占地67平方公里。如今,在西部與呼圖壁縣相似的地方還有很多。
寧夏銀川市下轄三區(qū)兩縣一市,每個縣、區(qū)、市都建有一個工業(yè)園或開發(fā)區(qū);廣西南寧市有八個經(jīng)國務(wù)院和省級政府批準(zhǔn)的開發(fā)區(qū);西安市僅一個高新區(qū)就占地35平方公里,預(yù)計在十一五期間將完成65平方公里的開發(fā)建設(shè)。
不僅如此,即使在號稱苦甲天下的三西地區(qū),甘肅省定西市和寧夏固原市也不斷成立開發(fā)區(qū)。2001年,定西市政府千方百計爭取到一個國家級農(nóng)業(yè)科技園的建設(shè)批文,最初規(guī)劃占地總面積36萬畝,其中核心區(qū)占地一萬畝,目前的核心區(qū)實際占地4200多畝,其中征用農(nóng)民的耕地3139畝;固原市先后成立了兩個開發(fā)區(qū),其中一個也是國家級開發(fā)區(qū)。
西安交通大學(xué)的楊東朗教授和寧夏大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授劉雙萍認(rèn)為,盡管西部地區(qū)擁有豐富的土地和煤、油、天然氣等資源,但是各地不管有沒有條件均想通過開發(fā)區(qū)招商引資發(fā)展工業(yè),比如陜西和寧夏是每個市縣至少有一個開發(fā)區(qū),多的有四五個國家、省甚至地市級的開發(fā)區(qū),長此以往,只能造成大量的重復(fù)建設(shè)以及大量的閑置土地。
盲目開發(fā)大打價格戰(zhàn)
據(jù)記者調(diào)查了解,建設(shè)開發(fā)區(qū)的初衷是為了形成產(chǎn)業(yè)集群,發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的積聚效應(yīng),但是目前西部許多開發(fā)區(qū)為了招商引資,對于前來投資的企業(yè)是來者不拒,為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展埋下五大隱患。
首先是大量土地被閑置。據(jù)記者調(diào)查了解,定西國家級農(nóng)業(yè)科技園最初規(guī)劃占地總面積36萬畝,其中核心區(qū)占地一萬畝,如果全部被征用其后果不堪設(shè)想,如今連核心區(qū)的4200多畝土地都很難充分利用,許多已經(jīng)撂荒了?! ?/p>
園區(qū)管理委員會副主任王勇說,原本想建設(shè)一個集生產(chǎn)示范、科技開發(fā)、觀光旅游等為一體的高科技旱作高效農(nóng)業(yè)科技園區(qū),可受資金、技術(shù)和管理水平等因素的影響,目前多數(shù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營普遍不景氣,原來建設(shè)好的300多個大棚因質(zhì)量和效益問題,現(xiàn)在不得不被推倒。記者了解到,與定西國家級農(nóng)業(yè)科技園相類似,呼圖壁縣的四大工業(yè)園區(qū)占地67平方公里,可吸引企業(yè)不過百家,其年產(chǎn)值不過10億元,勢必造成大量土地浪費。
其次,由于開發(fā)區(qū)企業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)關(guān)聯(lián)度不高,產(chǎn)業(yè)鏈也不完整,難以發(fā)揮積聚效應(yīng)。目前,西部各工業(yè)園區(qū)的招商引資主要依靠優(yōu)惠政策,而園區(qū)之間的政策又相差無幾,導(dǎo)致園區(qū)之間在招商引資上惡性競爭,互相壓低土地價格,增加優(yōu)惠政策,使進入園區(qū)的企業(yè)專業(yè)種類龐雜,園區(qū)內(nèi)無法形成有效的產(chǎn)業(yè)鏈,而園區(qū)沒有有效的產(chǎn)業(yè)鏈條,反過來又增加了招商引資工作的難度,使園區(qū)難以吸引優(yōu)秀的企業(yè),形成惡性循環(huán)。許多開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)“有山無峰”的狀況長期得不到改善,在全國有影響力和知名度、對產(chǎn)業(yè)帶動效應(yīng)的大企業(yè)和大項目還比較少。
陜西楊凌國家級農(nóng)業(yè)示范區(qū)的問題更突出。2005年底在示范區(qū)注冊登記的企業(yè)已達到807家,但從規(guī)模上看,楊凌的企業(yè)幾乎全都是中小企業(yè),且微型企業(yè)居多,正常經(jīng)營的企業(yè)只占一成多。與此同時,在不同的開發(fā)區(qū)之間卻因為產(chǎn)業(yè)分工不明確,產(chǎn)業(yè)布局不合理,造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同風(fēng)險,不僅浪費資源而且難以形成持續(xù)的發(fā)展動力。
第三,園區(qū)互相之間大打價格戰(zhàn),以至于引來無數(shù)高耗能企業(yè)甚至污染企業(yè)。由于行政區(qū)劃的影響,各行政區(qū)域政府將從區(qū)域外部流入的企業(yè)統(tǒng)統(tǒng)算作招商引資,從而導(dǎo)致各個園區(qū)之間互挖墻腳的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,這不但增加了企業(yè)的流動性,而且提高了招商成本,降低了效率。擁有六個國家級和省級開發(fā)區(qū)的銀川市由于各個開發(fā)區(qū)的區(qū)位相同,引資競爭非常激烈。賀蘭縣的一位宣傳部門領(lǐng)導(dǎo)坦承,除了提高服務(wù)水平外,更多的只能從稅收、土地等方面提供更優(yōu)惠的政策來吸引客商。
據(jù)了解,近兩年,寧夏和內(nèi)蒙古由于大力發(fā)展電力行業(yè),導(dǎo)致兩省區(qū)電力供求關(guān)系發(fā)生變化,個別地方的開發(fā)區(qū)為了招商引資,置國家限制高耗產(chǎn)業(yè)的政策于不顧,還決定扶持高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。內(nèi)蒙古烏蘭察布市政府為了扶持工業(yè)園區(qū)的企業(yè)還向外做出四項承諾:全市各行政部門對高耗能企業(yè)實行“零費制”;將增值稅留給地方的25%返還給企業(yè);從市級財政拿出專項資金對高耗能企業(yè)進行適當(dāng)補貼,高耗能企業(yè)生產(chǎn)用電每千瓦時補貼二三厘;出臺交通特許政策,要求市內(nèi)所有的公路限載點對高載能企業(yè)的原輔材料運進、產(chǎn)品運出一律放行。
第四,效益低下。一方面表現(xiàn)在園區(qū)單位土地面積的產(chǎn)出率比較低。即使在西部發(fā)展比較好的南寧市高新區(qū),2004年,以22平方公里的土地面積創(chuàng)造出3.3億元的財政收入。而同一年,蘇州(中國—新加坡)工業(yè)園區(qū)70平方公里的土地創(chuàng)造的財政收入達到29億元。定西國家級科技園區(qū)2005年銷售收入僅有3000多萬元,對于當(dāng)?shù)氐呢斦暙I幾乎可以忽略不計。另一方面,單位投資的勞動力吸納率低。呼圖壁縣工業(yè)園區(qū)總面積67平方公里,2005年固定資產(chǎn)投資6000萬元,僅吸引了上千個就業(yè)人員;2004年南寧六景工業(yè)園的固定資產(chǎn)投資額為9145萬元,可從業(yè)人員卻只有327人。
第五,由于園區(qū)管理體制和市場機制等方面存在問題,工業(yè)園區(qū)建設(shè)所需要的各種制度環(huán)境和技術(shù)條件還不能得到滿足,使得工業(yè)園區(qū)的建設(shè)存在很多風(fēng)險。目前,西部各省區(qū)對工業(yè)園區(qū)的建設(shè)投入了較大的熱情,各區(qū)縣紛紛制定相應(yīng)的工業(yè)園區(qū)規(guī)劃,提供或留出大面積的規(guī)劃用地,并出臺了土地、稅收、用人等各項優(yōu)惠政策。工業(yè)園區(qū)建設(shè)階段涉及的土地征用、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)、大量的資金投入,在園區(qū)管理者對未來的樂觀預(yù)期下都大刀闊斧地進行著。但是工業(yè)園區(qū)建設(shè)相關(guān)經(jīng)濟因素的變化而給工程項目建設(shè)帶來的風(fēng)險,主要包括土地費用、稅收政策、資金籌集、工期變化等因素,是在工業(yè)園區(qū)規(guī)劃之初缺乏考慮的。于是,多數(shù)園區(qū)都存在由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入量大、回收周期長、土地補償款和財政收入的增幅暫時趕不上銀行利息增長,園區(qū)負(fù)債經(jīng)營構(gòu)成了園區(qū)建設(shè)的信貸風(fēng)險。
另一方面,記者在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn),西部許多進入園區(qū)的企業(yè)也因經(jīng)營不景氣而負(fù)債累累,結(jié)果給這些企業(yè)貸款的銀行因此背上了沉重的“包袱”。定西金成食用菌開發(fā)公司使用國家各類扶貧貸款470萬元培育食用菌,可是從建廠到現(xiàn)在根本沒有生產(chǎn)出食用菌,而今僅靠出租門面、院內(nèi)種一些玉米維持現(xiàn)狀,僅欠銀行貸款利息就達52.5萬元;個體業(yè)主趙平祿貸款10萬元建大棚養(yǎng)蝎子,后因市場行情變化,加之養(yǎng)殖技術(shù)不過關(guān)而放棄養(yǎng)殖,背負(fù)40多萬元債務(wù)后拆除大棚,依靠在城區(qū)收購破爛來維持生活……
競演“優(yōu)惠政策大賽”
西安石油大學(xué)的曾昭寧教授說,西部的開發(fā)區(qū)目前普遍存在區(qū)域經(jīng)濟市場平臺窄小,市場配置資源的能力不夠強,企業(yè)間的相互聯(lián)系和產(chǎn)業(yè)鏈條薄弱,產(chǎn)業(yè)集群僅有雛形而不夠強大的現(xiàn)象??墒歉鏖_發(fā)區(qū)依然不斷上演“優(yōu)惠政策大賽”,其背后是在財稅損失、土地濫用、環(huán)境污染等方面付出越來越多的“隱性代價”。如果一味強調(diào)開發(fā)區(qū)的招商引資和建設(shè),而不是更多的從長遠(yuǎn)的角度考慮發(fā)展開發(fā)區(qū)自身的特色,可能會導(dǎo)致多數(shù)開發(fā)區(qū)沒有競爭力,甚至可能成為當(dāng)?shù)卣摹盃C手山芋”。
記者在采訪中發(fā)現(xiàn),20世紀(jì)末,為了獲取國家更多的資金支持,西部各地紛紛上馬科技園、工業(yè)園和開發(fā)區(qū),一些貧困地區(qū)沒有考慮當(dāng)?shù)氐馁Y源、環(huán)境和人才缺乏,以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為名,盲目夸大預(yù)期的經(jīng)濟和社會效益,爭搶科技園區(qū)的名額,僅“三西”地區(qū)的定西市安定區(qū)境內(nèi)就有兩個園區(qū),寧夏回族自治區(qū)固原市原州區(qū)境內(nèi)也爭建了兩個園區(qū),而且兩地均搶到了“國家級園區(qū)”。
寧夏大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授劉雙萍說,這些園區(qū)建成后,經(jīng)濟效益和社會效益是否會出現(xiàn)預(yù)期增長都很難估計。由于園區(qū)的設(shè)計、論證、施工單位往往都并非園區(qū)建成后的最終受益者,而只是建設(shè)園區(qū)的受益者,因此在論證園區(qū)的可行性時,考慮得更多的,往往是園區(qū)能不能建成,如何建成,而不是園區(qū)建成后能否引來企業(yè),園區(qū)在經(jīng)濟上有無合理性。
曾昭寧教授和楊東朗教授指出,中央對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整制定了“堅持面向市場,堅持因地制宜,堅持充分尊重農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)”,而個別“政績工程”催生的示范園區(qū)顯然與市場經(jīng)濟格格不入。今后,西部地區(qū)建設(shè)開發(fā)區(qū),最好明確園區(qū)定位,因地制宜、量力而行,從主要依靠引進勞動密集型加工制造業(yè)轉(zhuǎn)向大力引進、聚集創(chuàng)新資源和要素,逐步培育產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展相關(guān)和支援性產(chǎn)業(yè),提高園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。(記者 武勇 毛海峰 鄧華寧)
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