編者按：
2006年是我國煤炭資源管理體制改革取得重大突破的一年。從2006年10月起，一場變煤炭資源“無償劃撥”為“有償使用”的改革在山西、內蒙古、黑龍江、安徽、山東、河南、貴州、陜西等8個煤炭主產省（區）試點推進。試點省（區）開始探索煤炭資源探礦權、采礦權有償取得制度。這標志著我國礦產權改革的序幕已然拉起。
早在兩年前，山西省在全國就率先啟動煤炭采礦權改革。煤炭資源全面推行有償化使用，就是要變“雙軌”為“單軌”，真正讓市場在配置礦產資源上發揮基礎性的作用。這是煤炭礦產權益的綜合改革，也是我國煤炭生產力布局的一次調整。這項工作牽涉面大、利益關系復雜，在實際操作中難免受到各種各樣的阻力。
可喜的是，在試點地區政府的強力推動下，改革還是消融了層層堅冰，挺進實質操作階段。從改革啟動較早的試點地區來看，基本上達到了保護煤炭資源、提高行業素質、促進安全生產、方便政府監管的作用。當然，試點工作也暴露了一些問題和矛盾，值得我們深入思考和研究解決。
“資源終有價，礦權新歸屬”，這是一場涉及產權分配的復雜利益調整。這次改革，怎樣終結煤炭資源開發中的種種頑疾，實現保護環境、節約資源與促進煤炭工業健康發展的共贏？
改革試點取得突破 積弊催生“煤炭新政”
2006年9月30日，財政部、國土資源部、國家發改委聯合出臺《關于深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案》。
就在方案出臺之前的20天，國土資源部委托陜西省國土資源廳舉辦了一場探礦權拍賣會，以27億元的高價成功拍賣3處煤炭探礦權，創下全國探礦權單次拍賣成交額最高紀錄，為我國資源有償使用制度“試水”描下了濃重的、具有歷史意義的一筆。
礦產資源的主要特征是其稀缺性和不可再生性，礦產資源是有價格的，而且出讓的方式應當通過市場形成價格，找到受讓方。由于體制和歷史的原因，我國實行的是行政無償劃撥制度，直到上個世紀末才實行了新增資源的“招標、拍賣和掛牌”出讓，而此前已經出讓的龐大礦產資源價值仍然處于“零價格”。由此形成“無償劃撥”和“有償使用”雙軌并存的礦產權配置制度。
一些地方煤炭開采之“亂”，相當大程度上反映了我國煤炭開采雙軌并存的“亂相”。
除了國有煤礦以外，山西相當多的煤礦所有權、經營權和采礦權歸屬主體不明晰，而“三權合一”的煤礦更少，多數煤礦處于“三權分離”狀態。
上個世紀80年代中期，山西省響應國家“有水快流”的號召，開始走大辦小煤礦之路。管理最無序的時候，凡是能在縣、（地）市煤管部門找一個批文的，都能開煤礦。
記者在晉北煤炭大縣左云縣了解到，該縣幾年內在100多平方公里的地方竟開了480多座小煤礦，許多小煤礦的井田面積不到0.5平方公里。山西省煤礦總數在最多的時候達9000多個。
由于上述歷史原因，各地中小煤礦的投資主體和所有權性質十分混亂：市、縣、鄉政府投資的，社會單位投資的，村集體投資的，鄉村聯營的，社會單位與鄉村聯營的，軍辦煤礦移交地方的，外地公司在山西投資辦礦的，還有極個別的個人辦礦。
上個世紀90年代后期，煤炭價格掉進低谷。除個別鄉村煤礦仍由集體經營以外，多數地方中小煤礦通過承包、租賃、托管、改制等形式，轉為個人經營。由于國家產業政策和法規沒有明確煤礦是否允許個人投資、經營。不少地方為了繞開這個敏感問題，給個人承包煤礦派出了由政府或集體任命的礦長當法人代表。其職責是在各種證件上掛名，參加政府的各種會議，應付各種檢查，實際根本不行使任何管理權；煤礦實際控制者是承包人即礦主，他是投資人也是受益人，是真正的老板，但又不能走到前臺。
中小煤礦多年來層層轉手，投資主體和經營主體不斷變更，形成了十分復雜的產權關系。這種局面帶來以下相互關聯的問題：
其一是煤礦經營短期意識和粗放經營方式。由于煤礦投資者和經營者未必是所有者，產業政策又缺乏連續性，大部分經營者抱著“短期干、湊合干”的心理，不愿投資搞技改，生產方式原始落后。
其二，煤炭資源浪費嚴重。小煤礦的資源回采率只能達到15％至30％，且棄瘦采肥，越層越界開采。
其三，重大安全生產事故頻發。由于小煤礦安全投入嚴重欠賬，工人不經過培訓違規操作，這幾年的重特大安全事故90％以上發生在中小煤礦。最近幾年，各地重大事故發生后，常常發生礦主逃逸、礦長坐牢、而對死難礦工善后處理由政府“埋單”的尷尬事情。如何對小煤礦實行有效監管成為煤炭產區政府面臨的一道棘手難題。
由于煤炭開發秩序混亂，能源產區群體事件時有發生。地處神府－東勝煤田腹地的上漫賴村，經過多年高強度開采塌陷問題日漸凸現，礦區群眾與礦老板之間的矛盾日益尖銳。2006年兩會期間，這一地區千秋煤礦塌陷區的部分農民組織起來攔在煤礦窯口，煤礦被迫停產。3月11日晚上，農民們開始輪流值守。晚上快9點的時候，四五十名礦工在礦主的指使下集合起來，沖向正在“值班”的農民。這一事件中，一位50歲的農婦竟被活活打死。
“資源整合”、“有償使用”：兩個輪子一起推
為解決上述問題，早在兩年前，山西省在全國率先啟動煤炭采礦權改革。
2004年４月，臨汾市梁家河煤礦發生重特大爆炸事故，又出現了“無人負責”的情況。這使得山西省下決心推進煤礦產權改革，明晰產權關系，促進采礦權、經營權和所有權合一，探索安全生產、資源節約和持續發展的長效機制。
山西省政府通過調研認定，阻礙“三權合一”的關鍵點在于采礦權，只要確定采礦權向真正的投資人（不是證照上掛名的投資人）或實際經營者靠攏，主要是促成采礦權人與現有經營權人合一，就能逐步理順煤礦的產權關系。解決這一問題的抓手就是對現有的多、小、散、亂的礦井資源進行整合，全面推行資源有償使用，重新設定新的采礦權及采礦權主體。
山西省首先在臨汾市試點一年。2006年６月，省長于幼軍簽發政府令頒布《煤炭資源整合和有償使用辦法》。山西省資源整合的目標是：各市煤礦數量減少30％以上，重點產煤縣淘汰年產９萬噸以下煤礦，2010年，年產30萬噸的礦井要占到90％以上；資源整合中新增資源面積不超過10％，新增生產能力不超過10％；整合后的煤礦全部實現壁式開采，煤礦綜合回采率達到60％。資源整合工作由縣政府組織國土、煤炭、安監、工商等部門和中介評估單位，進行資源開采實測后，編制規劃和方案，由縣、市、省逐層上報。
煤炭資源經過整合后，一律實行使用權有償取得制度。山西省國土資源廳礦管處負責人說，新批資源除了優先給國家鼓勵的重點產業如煤化工業配套煤炭資源以外，一律實行公開競價出讓。對1998年以前未實行資源有償使用的煤礦，要按核定的煤炭儲量補繳資源價款。
山西省煤管局綜合處處長苗還利介紹，目前，全省首批實施煤炭資源整合的60個主要產煤縣市中，已有52個縣市的方案得到批準，壓減礦井比重達到了32.6％。30個非主要產煤縣的工作也已經啟動。資源整合后的煤礦按照核定后的投資人，在企業組織形式上登記為公司法人，從而也成為變更后新的采礦權主體。由此可望實現投資人（所有權）、經營者（經營權）與采礦權人（采礦權）最大化的一致。
先易后難，改革逐步推開
資源整合和有償使用，涉及煤礦產權歸屬，事關國家礦產資源保值增值。記者在調研中發現，試點地區在推進中，把握了這樣幾個關鍵點：
——尊重現有產權關系，理順投資人、經營者和采礦權的利益關系。鼓勵通過股份制建立規范的公司。比如，山西在資源價款的收取方式上，對過去通過行政無償審批方式取得采礦權的國有煤礦，其采礦權價款轉為國有資本金；對過去無償取得的非國有煤礦采礦權，如資源量較多、規模較大的煤礦，在政府與采礦權人和投資人協商同意的基礎上，可將采礦權價款全部或部分轉為國有資本金，形成國有控股或參股的股份制企業。
——充分考慮到煤炭資源的保護開發和價值增值，確保國有資產不流失。山西省規定，對資源量較少、規模較小而且難以整合的煤礦，采取“資源一次劃定，分期分段出讓，價款隨行就市”的辦法。同時規定，在整合過程中，年產30萬噸以下的不準整合已關閉煤礦和其他空白資源。
——向基層傾斜，為煤礦和礦區農村的可持續發展留下較充裕的資金。山西省在資源價款的分配比例上規定：按照省、市、縣３∶２∶５的比例分配，資源整合中通過公開競價出讓的采礦權價款，按照２∶３∶５分配。山西省國土資源廳礦管處處長劉書勇說，這個比例充分考慮到了煤礦和礦區農村的可持續發展。縣級分成的采礦權價款專款專用，主要用于對煤礦企業所涉及鄉鎮、村生態環境治理、發展公益事業，維護農村原有辦礦利益，對合法礦井關閉的補償等等。
“三權合一”帶來體制的歷史性突破
“繳了資源價款，資源給咱劃定，采礦權人也是我們投資人的，這回吃了‘定心丸’，煤礦真正是我們的了！”山西省鄉寧縣幾位個體煤礦主對記者“揚眉吐氣”地說，“咱得當自家的光景過！”
由于實現了所有權、經營權和采礦權“三權合一”，煤炭企業在真正意義上成了資源和資產的控制者，解決了“資源歸誰采、煤礦歸誰開、責任歸誰負”等敏感問題。煤炭資源全面推行有償化使用，就是要變“雙軌”為“單軌”，真正讓市場在配置礦產資源上發揮基礎性的作用。
從山西等試點省份的運行情況看，煤炭資源“有償化使用”改革與“三年解決小煤礦問題”、“促進煤炭企業可持續發展試點”配套推進，將大大優化煤炭行業的生產力布局和生產力水平。同時，這場以煤炭“兩權”（探礦、采礦權）改革為發端的礦產權市場化改革將在多個方面產生深遠的影響。
——煤炭煤礦產權明晰后，大量中小煤礦的實際控制人從后臺走到了前臺，成了名副其實的法人代表，這從法律上確立了他們的民事權利與民事責任。政府的監管從此可以直達監管對象，不會再被那些“名義礦長”和“掛名法人代表”架空。
——煤炭資源有償使用后，還將從根本上解決掠奪式開采和資源浪費問題，合理開采、珍惜資源成了一些企業的自覺選擇。產權敲定大大刺激了小煤礦改革采煤方法的積極性。據記者了解，僅山西臨汾市就投入了60億元進行采煤方法改造，由房柱式向壁式、由炮采向機械綜采快速轉變。鄉寧縣國土資源局局長劉波說，產權改革從根本上解決了浪費資源問題，小煤礦回采率提高了一倍多，煤礦開始科學規劃、合理開采。
——資源有償使用還在國有資產管理體制上取得了歷史性的突破。長期以來十分龐大的礦產資源無價格，產權歸屬不明確，不能完全進入要素市場。采礦權改革使資源有了價格成為商品，產權有了明確的邊界，從而能無障礙地進入市場配置。比如，煤炭“兩權”改革突破了過去行政無償劃撥制度下形成的煤炭企業“資源畫地為牢，資產無法作價”的困境。不少有識之士苦心構想的“煤炭資源資產化、采礦權利股份化、企業經營集團化”開始變成現實。山西省煤炭工業局局長王守禎說，“煤礦經營集團化勢頭明顯加快”。
試點中三大問題令人關注
我國煤炭資源有償使用制度改革在試點省區進行了有益探索，取得的進展與成績令人欣慰。但是與此同時，試點過程中所引發的三方面問題同樣令人關注，并需要采取有效措施加以解決。
關注一：改革方案要科學配套，避免引發后遺癥
山西省臨汾市是最早進行改革試點的，但其試點進程困難而緩慢。在近兩年的試點過程中，由于改革方案不夠科學，操作不當引發了很多后遺癥。改革試點初期，臨汾市在沒有對煤礦儲量實施詳細核查的情況下，僅就采礦許可證上載明的儲量收取資源價款，引起了部分礦主不滿。不僅如此，急躁冒進的改革還引發了政策“夾生飯”。
2004年，臨汾市在采礦權改革方案出臺兩個多月，工作進展緩慢的情況下，為了促使全市500多座已經停產的煤礦上繳煤炭資源價款，采取了“以小激大”的策略。臨汾市向一批小煤礦承諾，只要按照要求進行采煤方法改革，就允許其繳納價款、明晰產權，發放新的采礦權證。這一舉措當然得到了“死里逃生”的小煤礦的積極響應，為了能夠在整合中求生，臨汾市很多小煤礦投入巨資進行了采煤方法改革。一時間許多小礦踴躍繳納資源價款，致使繳納價款的煤礦數量最終突破了當時預計的350家。
如今，因為交了采礦權價款而被“放生”的小煤礦，很多由于達不到山西省出臺的整合標準已經面臨關閉。臨汾市國土資源局礦管科科長楊拽奎說，當初為推進改革所采取的“以小激大”的策略，造成了現在壓減關閉小煤礦的難度加大，市政府無法完成省里下達的煤炭資源整合任務。楊拽奎說：“現在如果關閉這些煤礦，不僅事關政府信譽，而且還得賠償他們的巨額采改費用。”
關注二：八種傾向要避免
由于煤炭資源有償使用制度改革牽涉面大，利益關系復雜，因此各地在堅持推進煤炭資源整合與煤炭資源有償使用相結合的過程，碰到了很多帶有傾向性的問題，亟須解決。
傾向一：生拉硬扯，搞拉郎配式的整合。煤炭資源整合是依靠政府行政力量強力推進的工作，從方案制訂、批復到具體實施，縣、市政府層層負責。這個過程中，已經出現了政府一廂情愿搞“拉郎配”的問題。
傾向二：小煤礦在整合中逃避關閉。這是一個已經暴露出來的問題。山西省2006年入冬以來發生的多起特大礦難，都是那種在國家或省里規定的關停線以下的“小煤礦”。這些不法礦主打通各種關節，虛假核定生產能力，虛假申報資源儲量，結果“該死未死”，在資源整合中搖身一變成單獨保留煤礦，當地煤炭、國土部門糊里糊涂收了資源有償使用價款。
傾向三：非法煤礦在整合中“借尸還魂”。還有些證照不全、證照過期或者安全隱患十分嚴重的煤礦，本來屬于關閉之列。在整合過程中，這些小煤礦或者傍大礦成為整合對象，或者動員當地各方利益集團以各種理由參與整合，趁機“借尸還魂”。
傾向四：資源有償使用中“一女嫁二夫”。煤炭資源的地質分布大都按照地質結構分層次分布，在煤炭埋藏深厚的地方，還存在把同一塊煤田的不同層次的資源同時出讓給不同的礦產權人，收取資源價款，業內稱作“一女嫁二夫”現象。這種現象容易造成越界開采，埋下巨大的安全隱患。
傾向五：以小吃大“逆整合”。在一些地方采訪時，記者了解到，在執行政策時有些政府官員和職能部門負責人不做詳細調查，甚至個別人以權謀私，竟然炮制出“小礦吃掉大礦、舊礦兼并新礦”的整合方案，引起當地人強烈不滿。
傾向六：資源整合中一味求大。資源有償使用是一次煤炭資源重新整合、并小為大的規模化調整。但一些地方不顧實際一味求大，不顧資源條件、運力約束和資本實力，結果導致整合工作被迫中止。晉北某縣試圖一次性將13座小煤礦整合成一家，結果導致兼并方負債規模過大，準入門檻過高。
傾向七：資源整合變成圈占資源。在資源整合中，要引入大集團等戰略投資者，但內蒙古的一些地方出現了大集團打著資源整合的名義大面積圈占煤炭資源，拿下資源不開發等著炒賣的現象。
傾向八：在資源整合中盲目追求速度。資源有償使用和整合工作牽涉利益關系復雜，因此不能盲目求速度、催進度，工作應務求扎實。
關注三：“一次性定價”有隱憂
煤炭資源由行政審批無償劃撥到有償出讓，再到采用競標、拍賣等方式出讓，這是我國煤炭資源管理和配置方式由行政審批向市場化配置的歷史性進步，但資源“一次性定價”，缺乏相應的價格調整機制，需引起廣泛重視并在實踐中加以妥善解決。
山西省煤炭工業局的調研顯示，煤炭資源“一次性定價”主要隱藏以下問題。
首先，煤炭資源采礦權獲得方式不同，致使煤礦企業利潤形成巨大差別，造成了嚴重不公。以儲量１億噸的無煙煤田為例，2003年，甲煤礦如以有償出讓方式獲得，當時價款僅為0.2914元／噸，需交價款2914萬元；2004年，乙煤礦如同樣以有償出讓方式獲得采礦權，價款為1.8元／噸，需要繳納價款1.8億元；2005年，丙煤礦以有償出讓方式獲得同樣的1億噸采礦權，按山西省最新出臺的無煙煤價款7.05元／噸標準征收，這家煤礦則需繳納7.05億元。由此可以看出，其采礦權有償使用費竟相差數億元，單是在資源取得環節，就造成了嚴重不公。
其次，煤炭資源一次性定價出讓，致使采礦權人得到了巨大的遠期增值收益，相應造成了國家資源出讓收入的隱性減少。還是以上述煤種為例，同樣是有償獲得，但在3年內價款相差近20倍，體現了煤炭資源的升值特性。考慮到資源的稀缺性、增值性，在該礦井幾十年的服務年限內，如資源價款繼續增長，采礦權人將繼續增加遠期收益，相應減少了國家資源價值的收入。
“一次性定價”的出讓辦法沒有充分考慮到資源的增值性，現行的煤炭資源出讓價款，與煤炭資源實際價值背離較遠，致使投資者想方設法“跑馬圈地”、搶占資源，甚至還出現了“炒煤團”，客觀上形成了煤炭資源價值的“隱性流失”。
記者在采訪中了解到這樣一件事，山西某國有重點煤炭企業看中了一個煤老板控制的煤田，在價格談判過程中，那位煤老板“獅子大張嘴”，開口就要15億元，而3年前他獲得這塊資源時僅花了1億元。于是，在沒有任何投入的情況下，這塊資源在“倒”了一手后，價格坐地狂漲十幾倍，受益的是個人，遭受損失的是國家。
由于煤炭是我國重要的戰略資源，所以必須加強控制力，加強對煤炭資源有償使用試點工作的監督和管理，怎樣使改革穩步地向縱深推進，是有關主管部門和試點省區必須要面對的問題。 （記者：王炤坤 陳忠華 儲國強 劉軍 攝影：儲國強）
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