●2006年是“十一五”開局之年，改革在多方面取得一定進展，農村、金融領域改革邁出關鍵步伐。
●中央提出“毫不動搖地堅持改革方向”，對凝聚改革動力，增強改革信心，營造有利于全面改革的氛圍產生了重大而積極的作用。
●以十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》為標志，我國已步入經濟體制、政治體制、社會體制和文化體制在內“四位一體”的全面制度創新階段。
● 在改革新階段，應盡快確立改革的兩大基本目標：在完善社會主義市場經濟體制的同時，加快建立社會主義公共服務體制。
● 以落實科學發展觀為目標的行政管理體制改革已經成為全面制度創新的重點。這次行政管理體制改革面臨的背景和以往相比發生了深刻變化，應當按照經濟轉軌和社會轉型的現實需求進行總體設計和統籌安排。
2006年是“十一五”的開局之年，改革在多方面取得一定的進展，其中農村改革和金融領域的改革是兩大亮點。年內，十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出，“堅持社會主義市場經濟的改革方向，適應社會發展的要求，推進經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制改革和創新”。以這個重要《決定》為標志，我國的改革開始進入以落實科學發展觀為基本目標的全面制度創新的新階段。
一、2006：呈現全面改革的新態勢
進入2006年，盡快形成落實科學發展觀的體制保障成為改革攻堅的總體要求。為此，中央反復強調改革的重要性，不失時機地營造改革氛圍。從全年情況看，全面推進改革的新態勢初步形成。
1.中央提出“毫不動搖地堅持改革方向”，對全面推進改革的意義重大。
年初，胡錦濤總書記在參加十屆全國人大四次會議上海代表團審議時指出：要毫不動搖地堅持改革方向，進一步堅定改革的決心和信心。幾天后，溫家寶總理在記者招待會上強調：要堅定不移地推進改革開放，走有中國特色社會主義道路。前進盡管有困難，但不能停頓，倒退沒有出路。
過去的28年，我國的改革開放極大地解放和發展了生產力。但近幾年來，伴隨著經濟的快速增長，經濟社會發展中的一些新矛盾和新問題逐漸凸顯。例如，國有企業產權改革、醫療改革、住房改革、教育改革等，引起社會的廣泛關注和爭議。面對社會上對改革的各種疑惑，中央旗幟鮮明的表態是2006年改革能夠取得一定進展的重要前提，對凝聚改革動力，增強改革信心，營造有利于全面改革的氛圍產生了極為重要的作用。
2.2006年改革總體上有所進展，并在一些重點領域和關鍵環節取得新的突破。
為全面、客觀地評估改革進程，我院設計了《2006'中國改革調查問卷》，對各領域的專家公開征詢意見，問卷共回收356份。調查問卷顯示， 8.36%的專家認為本年度改革有重大突破；76.21%的專家認為本年度改革在總體上有所進展。
（1）農村改革開創了多年來未有的良好局面。
2006年的農村改革是全年改革中的最大亮點。我院2006年改革調查問卷顯示，25%的專家認為農村改革有重大突破；63.22%的專家認為有所進展，兩者合計比例高達88.22%。與過去幾年相比，農村改革在力度上空前加大。
一是十屆全國人大常委會第十九次會議廢止了《中華人民共和國農業稅條例》，從2006年1月1日起，中國農民徹底告別了繳納農業稅的歷史；年初中央1號文件《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》的出臺，這是中國農村即將迎來新一輪巨變的標志性事件。
二是全國農村綜合改革工作會議的召開，意味著我國新階段農村改革的總體原則和指導方針已經形成：就是要以促進農村上層建筑變革為核心，推進農村綜合改革，解決農村上層建筑與經濟基礎不相適應的一些深層次問題。一些地方在鄉財縣管方面取得了很大進展。農村義務教育體制改革在理順各級政府在農村義務教育中的責任、確保農村義務教育經費來源、減輕學生負擔等方面取得較大進展。新《義務教育法》的出臺，確立了義務教育經費保障機制，這意味著我國農村義務教育改革已經進入了制度化和規范化階段。全國40%的縣、區啟動了新型合作醫療，中央財政為此投入47.3億元，比上年增長7倍多。年底召開的中央農村工作會議宣布，2007年在全國免除農村義務教育階段學雜費，新型農村合作醫療制度要擴大到全國80％以上的縣（市、區）。
三是年底的中央農村經濟工作會議明確提出，積極探索建立覆蓋城鄉的社會保障體系，在全國范圍內建立農村最低生活保障制度。中央要求，各地應根據當地經濟發展水平和財力狀況，確定低保對象范圍、標準，鼓勵已建立制度的地區完善制度，支持未建立制度的地區建立制度，中央財政對財政困難地區給予適當補助。這與十六屆五中全會提出的，“十一五”時期有條件的地區建立農村最低生活保障制度相比，是一個重大進步。
（2）金融改革邁出實質性步伐。
我院2006年改革調查問卷顯示，13.08%的專家認為2006年度金融改革有重大突破，這一比例在所有單項改革評估中，僅次于農村改革；60.76%的專家認為，金融改革有所進展。兩者合計的比例為73.84%。全年，金融改革可圈可點之處甚多，銀行、證券、保險三大領域，都在加緊推行多項基礎性的制度改革。
一是國有銀行股份制改造邁出實質性步伐。繼交行、建行、中行赴港上市及中行登陸A股市場之后，工行“A+H”同步上市再次掀起資本市場對中資銀行股的認購熱潮。這些上市銀行在產權制度、公司治理、內控機制、戰略合作、隊伍建設方面取得了階段性成果，基本上具備了現代商業銀行的外部形態。
二是股權分置改革進展順利。到2006年底，滬深兩市共有約1300家上市公司完成股改或進入股改程序，股改總市值超過97%。 股市的全流通時代正在到來，有效地降低了證券市場的系統性風險，證券市場形勢明顯好轉。
三是人民幣匯率改革沿著市場化的方向持續推進。自2005年匯改以來，圍繞著匯率形成機制的改進，2006年又不斷地推出和完善相關的金融產品和政策措施，增強了人民幣匯率向均衡市場價值回歸與市場手段調節的相互融合，釋放了人民幣升值的壓力，匯率彈性不斷增強，匯率升值預期趨于穩定。
四是“國十條”的出臺為保險業的改革規劃出了基本框架。2006年6月，國務院頒布的《國務院關于保險業改革發展的若干意見》（“國十條”），明確提出建立多層次的社會保障，積極發展個人、團體養老等保險業務，大力發展責任保險，拓寬保險服務領域等政策。2006年10月，中國保監會正式對外頒布《中國保險業發展“十一五”規劃綱要》。這意味著我國保險業的改革藍圖已定，將步入一個加速發展的新軌道。
（3）以公共服務為重點，社會領域的改革呈現全面啟動態勢。
與過去的28年相比，2006年，社會領域改革的地位明顯提升。過去，我們一直把社會穩定作為改革發展的前提條件，今天，建設和諧社會已經成為新階段改革的基本目標之一。 一是收入分配體制改革開始啟動階段。面對不斷擴大的收入分配差距，5月26日中央政治局召開的分配體制改革會議系統地提出了收入分配制度改革的思路。從7月1日起，開始從規范公務員收入分配秩序入手，全面啟動收入分配制度改革。
二是醫療衛生體制改革的大方向基本確立。由國家發改委、衛生部牽頭，11個部委參加的醫改協調小組正式成立，將設計新的醫改方案提上議事日程。2006年10月23日，胡錦濤總書記在主持中共中央政治局第三十五次集體學習時強調，要堅持公共醫療衛生的公益性質，建設覆蓋城鄉居民的基本衛生保健制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的公共衛生和基本醫療服務。這表明，我國醫療衛生體制改革將進入一個實質性改革的新階段。
三是財政體制沿著公共財政的方向邁出重要步伐。十六屆六中全會《決定》在闡述加強制度建設、保障社會公平正義的重大任務時提出，“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”。這進一步明確了財政制度改革的目標，就是以基本公共服務均等化為重點，增加對社會事業的投入，增強財政的公共性、公平性和公益性。2006年，新增財政支出向“三農”傾斜，向社會事業發展傾斜的趨勢明顯，財政的公益性得到初步的體現。本年度推出的政府收支分類改革，是建國以來我國財政統計體系最為重大的調整，有利于完整、清晰地反映政府收支規模和政府重要職能活動，有利于強化財政調控手段，提高預算透明度，從源頭上防治腐敗。
3.從全年的整體情況看，一些重要領域的改革尚沒有取得預期的效果。
這表明，改革攻堅的難度還相當大。
（1）國有壟斷性行業改革推進相對緩慢。
我院2006年改革調查問卷顯示，對本年度國有企業改革，49.13%的專家認為基本沒有進展。壟斷行業改革雖然是當前改革的重點之一，但2006年這項改革進展緩慢，專家們對此評價較低：66.28%的專家認為沒有進展；10.95%的專家甚至認為有所倒退。當前，國有壟斷行業改革已成為整個微觀領域改革的焦點和難點。
（2）要素市場化改革進展不大。
比如，土地要素的非市場化仍是產生征地糾紛的重要原因。據國務院發展研究中心課題組的調查，農民上訪40%是土地征用引發的，26%是承包地流轉引發的，兩者占農民上訪總數的66%。此外，勞動力要素、技術要素的市場化進程仍不盡人意。
（3）政府行政管理體制改革雖被列為改革重點，但年內落實力度不大。
2006年3月份，全國人大通過的“十一五”規劃綱要將政府行政管理體制改革列為“十一五”時期的改革重點。隨后的全國經濟體制改革工作會議也提出，近期改革著力點首要是推進政府行政管理體制改革。但我院2006年改革調查問卷顯示，52.30%的專家認為2006年行政管理體制改革基本沒有進展。以投資體制為例，2004年國務院頒布了《關于投資體制改革的決定》，但高達62.49%的專家認為年內這項改革落實力度不大。
4.十六屆六中全會構建社會主義和諧社會決定的出臺，標志著我國正步入全面制度創新的改革新階段。十六屆六中全會構建社會主義和諧社會決定的出臺，賦予了改革更為豐富的內涵，是我國改革開放28年來的一個歷史轉折點。
（1） 新階段的改革已不僅僅局限于經濟體制改革，而是經濟體制、政治體制、社會體制和文化體制在內“四位一體”的全面制度創新。
改革開放28年來，伴隨著經濟體制改革的推進，我國的生產力水平大大提高，經濟基礎發生了重大改變，社會結構也開始加速變動。但與此同時，政治體制、社會體制和文化體制改革已明顯滯后于經濟體制改革的實際進程。在改革新階段，我國既需要通過經濟體制改革為政治體制、社會體制和文化體制的變革創造物質基礎，也需要通過政治體制、社會體制和文化體制的變革化解經濟體制改革進程中出現的新矛盾和新問題，為完善社會主義市場經濟體制破除深層次的體制障礙。
（2）新階段改革的實質是為全面落實科學發展觀和構建和諧社會提供制度保障。
我國的改革由于是從一個生產力水平相當落后、尚未解決溫飽問題的農業社會起步的，因此，在這樣一個特定的發展階段，把改革的主要著眼點放在經濟總量的提高上具有一定的合理性?！靶蕛炏?、兼顧公平”、“重視GDP總量而忽視人的發展”都反映了改革初期的階段性特征。但到2005年，我國人均GDP已經超過1700美元，綜合國力大大提高。老百姓追求公平的發展機會，追求個人發展的愿望比以往任何時候都突出。站在這樣一個歷史新起點上，應當確立以人為本的改革觀，把人的發展作為新階段改革的出發點和歸宿。一方面，要通過進一步的經濟體制改革為人的發展提供更為堅實的物質基礎，另一方面，還要通過政治體制改革、社會體制改革、文化體制改革為人的發展提供制度保障。
（3）政府轉型成為全面制度創新的關鍵。
中央“十一五”規劃《建議》提出，“加快推進行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵”。這是一個十分重要的判斷，客觀地反映了改革新階段的主要特征。隨著改革的逐步深入，行政管理體制改革對改革全局的牽動作用越來越大。當前，行政管理體制改革比歷次機構改革都更具深刻性和復雜性：面對經濟持續快速增長同發展不平衡、資源環境約束的突出矛盾，著力推進行政管理體制改革是實現經濟增長方式轉變的關鍵；面對全社會公共需求全面快速增長同公共服務不到位、公共產品短缺的突出矛盾，著力推進行政管理體制改革是建立公共服務體制、逐步實現基本公共服務均等化的關鍵；面對行政成本不斷增大、行政效率比較低、機制性腐敗比較突出的問題，著力推進行政管理體制改革是改善公共治理結構的關鍵。
5.改革攻堅進入全面利益關系調整的關鍵時期。
從2006年的改革實踐看，一方面，改革的范圍在拓展，已經從市場化改革擴大到社會領域的改革。這就意味著下一步推進改革的任務比過去更為復雜，更為艱巨。另一方面，改革的爭論和分歧也在增多。這就意味著新階段要形成多方認同的改革方案，比以往更為困難。因此，正確把握新階段改革的基本特征，形成新階段推進改革的新機制，已經成為“十一五”時期推進改革無法回避的重大問題。
（1）社會對改革的爭論表明，改革攻堅進入了全面利益關系調整的關鍵時期。
近幾年，參與改革爭論的專家學者之多是10多年來不多見的。從改革爭論中可以看到，有意識形態方面的因素，但從社會層面來看，對改革的疑惑主要集中在改革進程中的利益關系調整上。比如，國有企業產權改革爭論的焦點在國有資產流失和職工利益受損上；醫療衛生體制改革涉及醫院、醫務人員利益和患者利益；對現行土地制度的質疑主要在于征地進程中的農民土地權益受損；在收入分配領域，人們關注的焦點問題在于農民工工資拖欠或工資太低，以及壟斷行業不合理的高工資?？陀^地分析，當前這些問題的出現不是市場化改革大方向上的問題：一些問題恰恰是改革在一些領域不到位所造成的；一些問題則是由于具體領域的措施不配套、不協調所造成的；一些問題是由于地方利益、部門利益、行業利益和官員利益誘導下“改革”的走形變樣造成的。因此，下一步的改革必須充分關注民生問題，增強改革決策的科學性和改革措施的協調性，切實防止各類“偽改革”。
（2）新階段的改革是站在社會結構快速變動、利益多元化的大背景下展開的。
應當看到，當前推進改革的社會基礎與過去相比已有很大的不同。隨著社會結構的深刻變動，利益也在加速分化，不同社會群體反映自身的具體利益訴求，希望能夠從各種改革中受益，這是一種合理和正常的現象。我院2006中國改革調查問卷報告顯示，有接近3/4的專家認為當前的改革爭論對改革產生的影響是正面的，其中有六成的專家認為改革的爭論有利于形成改革共識。面對現實，客觀地討論改革的得與失，從總體上說有利于形成對改革的共識，有利于改革的推進。因此，應當以積極的心態來看待改革進程中的爭論，既不要否認改革中某些問題的存在，更不能以某些問題為由否定改革。在這樣一個前提下，把握新階段改革進程中利益關系調整的基本規律，順利地推進改革攻堅。
（3）注重改革決策的科學性和改革舉措的協調性。
從近幾年改革的實踐中可以看到，改革在某些領域的走形變樣都與改革自身的機制有關。比如，部門決策往往使改革方案難以擺脫部門利益、行業利益、地方利益的局限。再比如醫療衛生和教育領域的某些改革，在缺乏相應改革配套措施的情況下開始推進，改革的結果與初衷就背離甚遠。在這個大背景下，社會迫切呼喚建立改革自身的新機制：一方面，要增強改革的透明度，形成自下而上的參與機制，使改革能夠充分體現各社會群體的具體利益，從而調動各方面參與改革、推動改革的積極性；另一方面，要形成自上而下的改革協調機制，確保改革在中央的統一領導下扎實有序地推進。
【摘自中國（海南）改革研究院《2007中國改革評估報告》】【撰稿人：遲福林 中國（海南）改革發展研究院執行院長、教授】
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