中國的城市環(huán)境保護(hù)
國家環(huán)境保護(hù)總局
2005年6月2日
城市是人類社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)教育的中心，經(jīng)濟(jì)活動和人口高度密集，面臨巨大的資源與環(huán)境壓力。2004年中國共有建制城市661個，城市面積占全國土地總面積的6%，城市人口占全國人口的41.7%。我國城市化水平不斷提高，進(jìn)入快速增長期，城市化率從1993年的28%提高到了2004年的41.7%，11年提高了13.7個百分點(diǎn)。目前我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的65.5%、第二產(chǎn)業(yè)增加值的64%和第三產(chǎn)業(yè)增加值的86%都來自城市。
中國城市化水平的高速發(fā)展給城市環(huán)境帶來了巨大的資源與環(huán)境壓力，中國政府一貫將城市環(huán)境管理作為環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)。
一、中國城市環(huán)境污染防治工作狀況
1、城市大氣污染防治狀況
改革開放以來，中國城市政府通過改善能源結(jié)構(gòu)，提高清潔能源使用率，推廣集中供熱，強(qiáng)化工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染企業(yè)搬遷和污染治理工作，加強(qiáng)機(jī)動車尾氣控制和揚(yáng)塵污染控制等大氣污染防治措施，在城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長和城市化進(jìn)程不斷加快的情況下，城市空氣環(huán)境質(zhì)量沒有出現(xiàn)嚴(yán)重惡化，主要城市空氣質(zhì)量基本保持穩(wěn)定，部分城市空氣質(zhì)量有所改善。1999年至2004年5年間，全國城市空氣質(zhì)量達(dá)到二級標(biāo)準(zhǔn)的城市比例從33.1%提高到38.6%，空氣質(zhì)量劣于三級的城市比例從40.5%下降到20.3%。
2、城市水污染防治狀況
中國城市政府深入開展重點(diǎn)流域、水域和飲用水源污染防治和保護(hù)工作，加強(qiáng)城市工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染企業(yè)搬遷和企業(yè)污水排放治理，加強(qiáng)市區(qū)河道環(huán)境綜合整治，進(jìn)一步改善水源保護(hù)區(qū)水質(zhì)狀況，確保飲用水源的環(huán)境質(zhì)量和安全。47個環(huán)保重點(diǎn)城市的集中式飲用水源地水質(zhì)總體良好，飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率基本穩(wěn)定，53%的城市全年水質(zhì)100%達(dá)標(biāo)，70.2%的城市全年水質(zhì)達(dá)標(biāo)率大于80%（水質(zhì)優(yōu)良）， 1999年至2004年5年間，47個環(huán)保重點(diǎn)城市的工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率從83.6%提高到91.53%；水域功能區(qū)達(dá)標(biāo)率從89.49%提高到93.95%。
47個環(huán)保重點(diǎn)城市生活污水處理率不斷提高，從1999年的24.7%提高到2004年53.6%，5年提高了28.9個百分點(diǎn)。
3、城市噪聲、固體廢棄物和輻射污染防治狀況
中國城市聲環(huán)境質(zhì)量總體良好。2000-2004年度的監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，城市聲環(huán)境質(zhì)量有所改善。84.4%的城市道路交通聲環(huán)境質(zhì)量較好，61.9%的城市區(qū)域聲環(huán)境質(zhì)量較好。但仍有一部分城市的聲環(huán)境處于中度和較重的污染。
城市生活垃圾等固體廢棄物產(chǎn)生量逐年上升，但能達(dá)到無害化處理的量偏低，固體廢棄物造成的直接和間接污染問題普遍存在。2004年全國生活垃圾清運(yùn)量超過1.5億噸，比1993年增加70%以上;城市生活垃圾無害化處理率比1993年提高約30個百分點(diǎn)。
2004年度全國輻射環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)環(huán)境γ輻射空氣吸收劑量率監(jiān)測結(jié)果表明，10多個省、市轄區(qū)內(nèi)環(huán)境γ輻射空氣吸收劑量率在天然放射性水平調(diào)查時的本底水平值范圍內(nèi)。絕大部分基站周圍建筑物室內(nèi)及環(huán)境敏感點(diǎn)的電磁輻射水平均符合國家標(biāo)準(zhǔn)。
二、中國城市環(huán)境管理主要措施
（1）環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制
地方各級人民政府對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。以簽訂責(zé)任書的形式，具體規(guī)定市長、縣長在任期內(nèi)的環(huán)境目標(biāo)和任務(wù)。
（2）城市環(huán)境綜合整治與城市環(huán)境綜合整治定量考核
國家環(huán)境保護(hù)總局于1989年開始在全國重點(diǎn)城市實(shí)施城市環(huán)境綜合整治定量考核制度（簡稱“城考”）。到目前為止，全國參與“城考”的城市已達(dá)500個，占全國城市總數(shù)的76%。由國家環(huán)保總局直接考核的有113個國家環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市。自2002年起，國家環(huán)保總局每年發(fā)布《中國城市環(huán)境管理和綜合整治年度報告》。
（3）創(chuàng)建國家環(huán)境保護(hù)模范城市活動
1997年，國家環(huán)境保護(hù)總局在全國開展了創(chuàng)建環(huán)境保護(hù)模范城市的活動。截至目前，國家環(huán)保總局共命名了47個國家環(huán)境保護(hù)模范城市和3個國家環(huán)境保護(hù)模范城區(qū)。其中，副省級城市10個，地級市20個，縣級市17個，直轄市城區(qū)3個，形成膠東半島威海模范城市群、長江三角洲蘇州、常州模范城市群。全國正在申請創(chuàng)模的城市和城區(qū)超過一百個。
（4）城市空氣質(zhì)量報告制度
1997年首先在包括北京、上海、重慶、大連、廈門在內(nèi)的13個重點(diǎn)城市發(fā)布城市空氣質(zhì)量周報。2000年開始在中央電視臺和各大報紙發(fā)布全國40個重點(diǎn)城市的空氣質(zhì)量日報。目前，113個國家環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市全部實(shí)施了空氣質(zhì)量報告制度，并有部分城市開展了空氣環(huán)境質(zhì)量預(yù)報工作。
三、中國城市環(huán)境保護(hù)面臨的主要問題
1、粗放型的經(jīng)濟(jì)增長方式和城市人口的不斷增長加劇城市的環(huán)境壓力
中國城市經(jīng)濟(jì)一直保持高速增長態(tài)勢，并且長期以來延續(xù)的是一種“高投入、高消耗和高排放”的粗放式增長模式，城市化進(jìn)程的加快，城市人口的增加，人民生活水平的提高和消費(fèi)升級，都給原本趨緊的城市資源、環(huán)境供給帶來更大的壓力，一些城市污染物排放總量超過環(huán)境容量，保護(hù)和改善城市環(huán)境質(zhì)量的任務(wù)十分艱巨。
2、城市環(huán)境現(xiàn)狀和改善的進(jìn)度尚不能滿足公眾的要求
目前，影響中國城市空氣質(zhì)量的首要污染物是顆粒物，根據(jù)2004年500個“城考”城市的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，有290個城市的環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)不到國家環(huán)境空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)（居住區(qū)標(biāo)準(zhǔn)），有119個城市超過三級標(biāo)準(zhǔn)；有50個城市的水環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率低于50%，一部分城市的飲用水水源水質(zhì)尚達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)；垃圾圍城、機(jī)動車污染、噪聲擾民、揚(yáng)塵污染、油煙污染等環(huán)境問題，已成為城市居民環(huán)境投訴最多的問題，直接影響城市居民的生活質(zhì)量。
3、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施尚難支撐城市的可持續(xù)發(fā)展
中國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相當(dāng)薄弱。根據(jù)2004年“城考”的500個城市的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，全國城市生活污水處理率平均僅為32.33%,有193個城市的生活污水集中處理率為零；全國城市生活垃圾無害化處理率平均為57.76%,有160個城市的生活垃圾無害化處理率為零。全國危險廢物集中處理率（特指醫(yī)療垃圾集中處理率）平均為60.44%，有155個城市的危險廢物集中處理率為零。
4、出現(xiàn)一系列新的環(huán)境問題
一是城市環(huán)境污染邊緣化問題日益顯現(xiàn)。城市周邊地區(qū)的水體（包括地表水和地下水）、土壤、大氣污染問題突出，影響了城市區(qū)域和城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是機(jī)動車污染問題嚴(yán)峻。中國已經(jīng)成為世界汽車第四大生產(chǎn)國和第三大消費(fèi)國，2004年汽車保有量達(dá)到2742萬輛。三是城市生態(tài)失衡問題加重，出現(xiàn)“城市熱島”、“城市荒漠”等問題。城市自然生態(tài)系統(tǒng)退化，進(jìn)一步降低了城市自然生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境承載力，加劇了資源環(huán)境供給和城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。
四、中國城市環(huán)境保護(hù)的主要對策
1、以城市環(huán)境容量和資源承載力為依據(jù)，制定城市發(fā)展規(guī)劃
一是從區(qū)域整體出發(fā)，統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展；二是調(diào)整城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)；三是統(tǒng)籌安排和合理布局區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的區(qū)域共享和有效利用；四是把合理劃分城市功能、合理布局工業(yè)和城市交通作為首要的規(guī)劃目標(biāo)
2、提高城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營水平，積極推進(jìn)市場化運(yùn)行機(jī)制。
加大環(huán)境投入，提高城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營水平。在繼續(xù)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，要重視發(fā)揮市場機(jī)制的作用，充分調(diào)動社會各方面的積極性，積極推進(jìn)投資多元化、產(chǎn)權(quán)股份化、運(yùn)營市場化和服務(wù)專業(yè)化。
3、實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的城市環(huán)境生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)污染防治工作，防止將城區(qū)內(nèi)污染轉(zhuǎn)嫁到城市周邊地區(qū)，走城市建設(shè)與生態(tài)建設(shè)相統(tǒng)一、城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境容量相協(xié)調(diào)的城市化道路。
4、繼續(xù)深化城市環(huán)境綜合整治
將“城考”作為提高城市可持續(xù)發(fā)展能力的基本手段，全面加強(qiáng)城市環(huán)境綜合整治。增加污染排放強(qiáng)度和資源生態(tài)效率、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的指標(biāo)，增加與群眾生活密切相關(guān)的環(huán)境問題和群眾的滿意度的內(nèi)容，增加強(qiáng)化環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)督管理、提高環(huán)境保護(hù)的能力建設(shè)的內(nèi)容等。
6、繼續(xù)創(chuàng)建國家環(huán)境保護(hù)模范城市
鼓勵、支持全國各地，特別是中西部地區(qū)、33211重點(diǎn)流域區(qū)域以及國家環(huán)保重點(diǎn)城市政府把“創(chuàng)模”作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的重要載體，積極組織創(chuàng)建活動；已獲得國家環(huán)保模范城市稱號的城市要持續(xù)改進(jìn)，繼續(xù)創(chuàng)建資源能源最有效利用、廢物排放量最少、生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)、最適合人類居住的生態(tài)市。
五、2004年中國城市環(huán)境管理和綜合整治年度報告情況
2004年全國正式上報“城考”結(jié)果的城市達(dá)到500個，占全國城市總數(shù)的76%。國家新增考核的環(huán)保重點(diǎn)城市66個，公布“城考”結(jié)果的城市從原來的47個增加到113個。國家首次公布各省、自治區(qū)對所轄市的“城考”排名結(jié)果。
分析2004年全國500個城市的“城考”結(jié)果，國家環(huán)保重點(diǎn)城市和國家環(huán)保模范城市“城考”得分大多在省內(nèi)排序靠前；中小城市（包括縣級市）得分相對偏低，排序靠后，主要是中小城市、縣級市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后。新曾66個國家環(huán)保重點(diǎn)城市中，生活污水集中處理率為“0”、生活垃圾無害化處理率為“0”、城市危險廢物集中處理率（特指尚未建成醫(yī)療廢物集中處置裝置）為“0”的城市分別為11個、7個和17個。
原47個重點(diǎn)城市中的絕大多數(shù)2004年單位工業(yè)增加值污染物排放強(qiáng)度低于2003年，部分城市下降幅度較大。與2003年相比，化學(xué)需氧量、二氧化硫、煙塵、粉塵和固體廢棄物排放強(qiáng)度下降的城市分別為36個、36個、34個、33個和36個。
2004年，113個國家環(huán)保重點(diǎn)城市空氣污染指數(shù)最小的10 個城市依次是：北海、海口、湛江、克拉瑪依、珠海、日照、桂林、福州、泉州、長春；城市空氣污染指數(shù)最大的10個城市依次是：臨汾、陽泉、大同、金昌、宜賓、株洲、重慶、焦作、長治、攀枝花。
2004年國家環(huán)境保護(hù)總局共命名了11個國家環(huán)保模范城市和1個國家環(huán)保模范城區(qū)。對22個國家環(huán)境保護(hù)模范城市進(jìn)行復(fù)查。張家港、昆山、常熟、青島、威海、中山和廈門等7個城市成為首批通過復(fù)查的國家環(huán)保模范城市，汕頭市被責(zé)令限期整改。
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