圖示
居住證和早期的暫住證。資料圖片
暫住證
開篇語
經(jīng)過近1年的試點工作,8月1日起,深圳市居住證制度將正式開始實施,而實施了多年的暫住證制度將正式退出歷史舞臺。按照推進計劃,今年內,深圳市將對500萬流動人口發(fā)放居住證。深圳市政府出臺居住證制度的原因是什么?居住證和暫住證到底有什么區(qū)別?其為流動人口服務的功能如何體現(xiàn)?它對改變深圳人口結構能夠起到多大的作用?今日起,本報將推出系列報道,力圖解讀居住證對深圳和這座城市里近千萬外來人口產(chǎn)生的影響,及其給其他城市的人口管理帶來的啟示。
8月1日,深圳的居住證制度將正式開始實施。
據(jù)記者了解,首批2萬張居住證將于實施當日在全市多個點發(fā)放,根據(jù)市公安局推居辦制定的工作計劃,今年年底前,全市居住證的辦理人數(shù)將達到500萬,此后1年,居住證將覆蓋全市所有的外來流動人口。用居住證取代暫住證,深圳市政府有哪些考慮?一字之差,兩證在本質上有何區(qū)別?記者近日采訪了市公安局推居辦的多位負責人。
難以回避的治安壓力
近千萬外來人口是這座城市的建設者,也給這座城市的治安帶來了巨大壓力。隨著經(jīng)濟結構轉型、城市形象更進一步邁向文明,這種矛盾必須被打破。
深圳這座年輕的城市從改革開放伊始,就成為創(chuàng)業(yè)者的樂園,它所擁有的包容氣質和巨大的成功,吸引了城外萬千人流慕名涌入。他們是這個城市的建設者,給城市發(fā)展帶來了人口紅利,另一方面,也給城市的治安帶來了巨大的壓力。
深圳的社會治安一直廣受詬病,參與詬病的當然也包括外來人口。來自深圳市公安機關的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,深圳市的刑事案件有九成由外來人口所犯。
相關專家解釋這種矛盾的現(xiàn)狀時稱,政府對外來人口的基數(shù)控制不力,管理水平低是治安不力的主因。在很長一段時間里,外來人口并未進入政府管理的視野范疇,他們游離于政府的視線外,當然,他們也享受不到基本的文化服務、免費技能培訓,缺乏相對公平的教育機會。這種“相安無事”的現(xiàn)狀隨著深圳經(jīng)濟結構的轉型、城市形象更進一步邁向文明,成為一種不得不打破的必須。
市公安局推居辦多位負責人均坦言,人口管理部門對外來人口的“了解”不夠深入,也不夠靈活,“有個人來深圳了,既沒有工作,也沒有找工作的想法。但我們不知道他是誰,不知道他住在哪里,不知道他做什么,也不知道他什么時候離開。”
正是這種多重未知的管理現(xiàn)狀造成深圳警情不斷,市民居住缺乏安全感。“要想堵住犯罪,關鍵是了解哪些人在犯罪,有針對性地進行打擊”,推居辦負責人稱,居住證的實施對打擊犯罪顯然不具備直接的效用,但居住證制度實施后,政府有能力對生活在深圳的每一個人做到精確掌控,通過這種“精確”而動態(tài)地跟蹤流動人口的管理,包括將違法犯罪記錄載入居住證內等一系列措施,能“精準”地對犯罪分子實施打擊。一直困擾深圳市政府的治安問題有望大幅度改善。
推居辦相關負責人同時透露,此次推出的居住證在辦證條件上設立了幾條關鍵性的門檻,從具體層面上看,如果流動人口來深后不具備申辦居住證的條件,將在租房、日常消費和出行上付出更多的代價,“不務正業(yè)”的流動人口將被分流。與此相對的是,適應深圳經(jīng)濟發(fā)展,能夠作出貢獻的人將會因為居住證的得到政府更多關注。
配置資源的決策參考
一個長期困擾市政府的突出問題是,流動人口最需要的服務是什么,什么人在享受政府的服務?
“除了治安的考慮,政府在公共服務的投入和配置方面也會有明確的參考數(shù)據(jù)”,推居辦負責人稱,在深圳這樣一個外來人口集中的城市中,用居住證這樣的高科技手段精確掌握外來人口的分布和生活需求是政府提供服務的一個前提。
據(jù)記者了解,從深圳建市到現(xiàn)在,不少外來年輕人將青春奉獻給了這個城市,他們不僅需要歸屬感,也希望平等享受政府提供的公共服務,因為戶籍政策的限制,這類對深圳有貢獻的人群在相當長的一段時間內成為政府公共服務覆蓋的“盲區(qū)”。
僅僅是幾天前,中央綜治委流動人口治安管理工作領導小組組長孟建柱就對流動人口的管理和服務提出,流動人口是全面建設小康社會的重要建設者,也是經(jīng)濟社會發(fā)展成果的共享者,為他們提供優(yōu)質高效的服務和管理,是黨和政府義不容辭的責任。
“市政府肯定是重視在深圳占據(jù)人口絕大比重的非深戶籍人口的,但服務還需要了解服務的對象。”推居辦負責人稱,一個困擾市政府的突出問題是,流動人口最需要的服務是什么,什么人在享受政府的服務?
過去的經(jīng)驗證明,政府針對流動人口的公共資源投入缺乏科學系統(tǒng)的參考數(shù)據(jù),缺乏針對性。真正有需求的人群得不到滿足,政府的重金投入最后淪為“一廂情愿”。
市公安局副局長施志剛在不久前召開的推居新聞發(fā)布會上公開表示:“推出居住證可以讓非深戶籍人員在深圳立足,并早日安下心來,把這個城市看作是自已的城市,而不是別人的城市。”
推居辦負責人對此的解讀是,暫住證和居住證雖然僅一字之差,但從心理上對常年居住在此的外來人員提供了一種自我認可的形式。此外,由于深圳市流動人口數(shù)量巨大,政府公共資源的投入和配置必然是有選擇、有針對性的,“沒有哪一個城市有像深圳這樣大的流動人口基數(shù),政府也不可能對所有人口提供統(tǒng)一的服務,政府要照顧的是真正對城市發(fā)展作出貢獻的人。”
正是基于這種考慮,即將在全市推開的居住證相比以前更具延續(xù)性,流動人口在深的表現(xiàn)和貢獻年限都將有所記錄,一旦政府作出某種決策,居住證的統(tǒng)計信息將成為最科學,最有針對性的參考。
人口管理的改革嘗試
淡化戶籍觀念、承載的信息量大、給予市民待遇以及更加人性化,是推居辦眼中的四個新管理理念。
深圳市推居辦負責人稱,居住證相比暫住證雖然只差一個字,但在人口管理上卻是一次重大的突破。
該負責人稱,自從國家收容條例廢止之后,深圳的暫住證制度實施的效果已經(jīng)不明顯,即使是“1+5”文件出臺后,深圳的人口管理依然沒有太大的變化。“雖然辦理暫住證是強制性的,但由于深圳流動人口數(shù)量巨大,很多人不辦證政府也難以發(fā)現(xiàn)。”另一方面,由于暫住證對流動人口沒有太多的“實惠”,需要辦證的人員在怕麻煩的情況下最后也都放棄了。
該負責人表示,由于深圳的流動人不僅數(shù)量大,而且流動性強,暫住證信息的更改難度大,兩年前收集上來的暫住證信息在兩年后基本上就銷毀了,在這種情況下,流動人口在深活動的痕跡是間斷的、不連續(xù)的,流動人口的管理難以做到準確、持續(xù)。
推居辦工作人員稱,居住證制度相對于暫住證呈現(xiàn)出新的管理理念,一是淡化戶籍觀念。居住證強化“居民”意識,而暫住證強調“外來”概念。二是承載的信息量大。居住證承載的信息分為兩個層面,卡面上有姓名、性別等可視信息,卡內芯片上有機讀信息,包括從業(yè)狀況、社會保險、婚姻狀況、計劃生育、誠信和違法行為記錄等,而暫住證只記錄基本信息。三是給予市民待遇。居住證持有者將享受諸多市民待遇,辦理以自愿為主；而暫住證沒有優(yōu)惠待遇,在一定程度上存在人格歧視,辦證屬于強制性。四是管理更加人性化。居住證規(guī)定辦理時間為進入深圳30天內,改變了過去暫住證制度下凡暫住3日以上均需辦理暫住證的“一刀切”管理模式。
“現(xiàn)在全國都沒有哪一個城市能夠完整地掌握流動人口的信息,這是我們的目標,也是非常有難度的一個工作,但做好了對全國都有借鑒意義。”推居辦負責人稱,在追求民主和平等的社會環(huán)境中,居住證制度是人口管理從強硬向人性的一種轉變。
深圳外來人口管理的三個階段
◎1984年開始實行暫住證制度。
◎2006年發(fā)布人口管理“1+5”文件,對暫住證管理制度進行改革,減少暫住證類別,降低門檻、簡化程序,明確了持證人享有的權利。
◎2008年8月1日正式開始實施居住證制度,將步入一個新的階段。
●專家訪談
“居住證是過渡性措施”
深圳要推行居住證的消息從兩年前一經(jīng)披露就受到了廣泛關注,后來從居住證試點的一拖再拖到鹽田終于開始實行試點,再到居住證的全市推行,深圳居住證的每一步都受到了來自全國的強烈關注。
深圳實行居住證制度為何受到如此高的關注?記者就此專訪了深圳著名的網(wǎng)絡劍客、《21世紀經(jīng)濟報道》編委金城,以及中國著名戶籍制度研究學者、北京理工大學人文學院教授胡星斗,請他們進行“同題作答”。
“城市治理回歸到對現(xiàn)實的承認”
記者:深圳推行居住證制度何以受到如此高的關注呢?
金城:長期以來,中國實行的是二元分離的戶口體制,農村戶口要進入城市是受嚴格程序控制的,只能通過考大學、招調工、招調干等途徑才能改變農民身份。改革開放后,大量人口從農村涌向城市,這是中國城市化偉大進程中的必然。他們長期在城市工作、生活,事實上已經(jīng)成為城市人口,但還是農村戶口,身份問題一直沒有解決。
實行居住證制度是打破城鄉(xiāng)二元體制,給進入城市的農村人口以及從一地遷徙到另一地的異地戶口持有者一個公平、合法地成為本市公民的機會。
其次,各大城市中,深圳和東莞流動人口比例高最為突出,深圳1200萬人口中只有200萬戶籍人口,暫住證這樣的流動人口管理方式不符合現(xiàn)實,也不利于城市管理。實行“居住證”制度是深圳城市治理體系回歸到對現(xiàn)實的承認。國內很多地方都在探索,有些城市甚至更為激進,而像北京、上海、廣州、深圳這樣的大城市,問題更為嚴重,因此采取這樣的措施就更加引人注目。
胡星斗:長期以來,戶籍制度嚴重束縛了經(jīng)濟社會的發(fā)展,很有必要打破戶籍堅冰。最理想的當然是徹底廢除戶籍制度,但是目前還不能做到,特別是某個城市,這是一個全國性的系統(tǒng)工程。實施居住證制度是一個過渡性措施,保障了公民遷徙的自由。深圳的經(jīng)濟改革和社會改革一直領全國風氣之先,也在很多地方和香港實現(xiàn)了接軌,因此有條件放開人口自由遷徙的障礙,保障公民的基本權利。
第二,深圳這個城市很特別,外來人口數(shù)量遠遠大于戶籍人口,如果社會保障、公共服務設施不考慮外來人口,是非常不公平的。外來人口犯罪率高就是因為他們不能融入城市,受到了歧視,增加了犯罪的動機。實行居住證是深圳真正開始糾偏,實現(xiàn)“同城待遇”。
第三,實行居住證制度對當?shù)氐慕?jīng)濟、社會發(fā)展也有巨大好處。外來人口享受市民待遇后,就會有了在當?shù)厣詈凸ぷ鞯拈L期愿望,不再像候鳥一樣飛來飛去,開始從廉價的勞動力轉變成產(chǎn)業(yè)大軍的一員,工廠也會更注重對工人的培訓,提高其素質,這是對產(chǎn)業(yè)升級的保障。
所以,居住證制度不僅僅是保障公民平等權利的表現(xiàn),也不僅僅是打破戶籍制度的堅冰,同時也是為產(chǎn)業(yè)升級和企業(yè)發(fā)展、為中國經(jīng)濟轉型奠定基礎。
“一字之差”消除了歧視感
記者:從暫住證到居住證,怎么看待這一字之差?
金城:暫住證這個名稱早已經(jīng)臭名遠揚了,它讓人聯(lián)想到“惡”的理念,把這個詞替換成一個讓看起來更舒服的詞確實是一個進步。
胡星斗:一字之差改得更為合理,不僅避免了人們再出現(xiàn)中國公民為何還要在中國的土地上“暫住”的疑問,更重要的是使外來人口享受到了子女入學、醫(yī)療、就業(yè)失業(yè)等與戶籍人口基本相同的市民待遇,消除了歧視感。
記者:廣州不久前剛剛實行的暫住證新政策也賦予了其很多服務功能,改與不改真的這么重要嗎?
金城:深圳的居住證和廣州的暫住證其實是可以畫等號的,為什么不改呢?
胡星斗:深圳的居住證叫法是更為進步的。雖然功能相近,但從“暫住”到“居住”,包含了賦予國民待遇的深刻含義,體現(xiàn)了社會觀念的進步。（中國經(jīng)濟網(wǎng)-南方日報）
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