邱 炯繪
7月初，一條來自海南省的消息傳至全國(guó)各地。這個(gè)最南端省份將177項(xiàng)行政管理權(quán)直接下放到市縣和地級(jí)市，同時(shí)提出了配套改革制度。
省管縣，這項(xiàng)觸及中國(guó)大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政體制、行政管理體制等諸多內(nèi)容的改革措施日益引起人們關(guān)注。專家學(xué)者認(rèn)為，這項(xiàng)改革的路徑正在逐漸變得清晰起來。
黨的十七大提出：精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題。作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展藍(lán)圖，第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要中明確提出，要“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。而此前國(guó)務(wù)院在關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見中提出，“有條件的地方可加快推進(jìn)‘省直管縣’財(cái)政管理體制”。
2007年5月安徽省政府宣布，無(wú)為縣等12個(gè)縣實(shí)行擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限試點(diǎn)。“擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)縣享有與省轄市相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分社會(huì)管理權(quán)限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1992年至今，全國(guó)已有20余省份試行省管縣。
1982年推行市管縣
地級(jí)市管縣的數(shù)量占到七成
相對(duì)于省管縣的改革，在我國(guó)大多數(shù)地區(qū)，實(shí)行的是由地級(jí)市管理縣的體制。
按照我國(guó)現(xiàn)行憲法第三十條規(guī)定：省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分縣、自治縣、市。焦洪昌認(rèn)為，實(shí)際上我國(guó)憲法設(shè)計(jì)的地方行政區(qū)劃主要是省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)體制。
目前的市管縣的格局是1982年開始的，從那時(shí)起我國(guó)大多數(shù)地方改變了過去作為省政府派出機(jī)構(gòu)的地區(qū)(專區(qū))體制、實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣。國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱說，當(dāng)時(shí)主要是解決過去不少地方地區(qū)和市并存問題，希望通過一些中心城市的輻射作用，帶動(dòng)周圍地區(qū)的發(fā)展。
按照焦洪昌的說法，地級(jí)市管縣的數(shù)量占到全國(guó)的70%。這說明，市管縣已成為中國(guó)地方行政的主要模式。地級(jí)市管縣常態(tài)化后，實(shí)際上也就是在省縣鄉(xiāng)三級(jí)體制，多了一級(jí)地方政權(quán)，成了省市縣鄉(xiāng)四級(jí)體制。
縣域經(jīng)濟(jì)的“抽水機(jī)”
一些地級(jí)市輻射作用有限，城鄉(xiāng)差距拉大
汪玉凱認(rèn)為，市管縣的體制發(fā)揮了積極作用，應(yīng)該充分肯定，但也暴露出了一些弊端。比如增加了行政管理的層次，很容易截流財(cái)政資金和政策，使得縣一級(jí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到影響。
國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授張占斌認(rèn)為，我國(guó)地級(jí)市的大多數(shù)中心城市起點(diǎn)較低，城市基礎(chǔ)較弱，相當(dāng)一部分中心城市并非是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然形成的經(jīng)濟(jì)中心，而是被推上了中心城市的位置。由于先天發(fā)育不良，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力與所管轄的縣的差別不大，甚至還比不上所轄縣，再加上有的市所轄的縣數(shù)量較多，因此中心城市不能有效地輻射并帶動(dòng)所轄縣，這是地級(jí)市中產(chǎn)生“弱市強(qiáng)縣”現(xiàn)象的體制根源。
進(jìn)入上世紀(jì)90年代，由于城市改革和城鎮(zhèn)化提速，一些國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)較大的困難，部分市級(jí)政府的財(cái)政壓力加大。許多市把更多的精力用在了城市化建設(shè)和國(guó)有企業(yè)改制、脫困等工作上。由于地級(jí)市自身實(shí)力不夠強(qiáng)大，伴隨著財(cái)政吃緊，不僅無(wú)法拉動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)，越來越多地出現(xiàn)了與縣爭(zhēng)利的現(xiàn)象，而且事實(shí)上成為縣域經(jīng)濟(jì)的“抽水機(jī)”。而在現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和分稅制的情況下，地級(jí)市為了中心城市的發(fā)展，往往截留所轄縣的資金，城鄉(xiāng)差距越拉越大。
1992年浙江試水
強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、財(cái)政改革成關(guān)鍵詞
市管縣體制所引發(fā)的一些問題，已經(jīng)引起中央政府和地方政府的關(guān)注。“十一五”規(guī)劃和其他文件中體現(xiàn)出減少行政層級(jí)思想和有條件的地方可以實(shí)行財(cái)政上省直管縣改革的表述正在實(shí)踐層面進(jìn)行探索，不少省份開始了省管縣改革的嘗試。
浙江省發(fā)展和改革研究所所長(zhǎng)卓勇良的研究顯示，1992年至今，浙江已連續(xù)四次出臺(tái)政策，擴(kuò)大一部分經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)市(縣)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。
1992年出臺(tái)了擴(kuò)大蕭山、余杭、鄞縣等13個(gè)市(縣)部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的政策，主要包括擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審批權(quán)、外商投資項(xiàng)目審批權(quán)等4項(xiàng)。1997年，同意蕭山、余杭試行享受地級(jí)市一部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，主要有固定資產(chǎn)投資審批管理權(quán)限等11項(xiàng)。
2002年，浙江進(jìn)一步擴(kuò)大和完善20個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，將313項(xiàng)原本屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給這些縣市。這些權(quán)限幾乎涵蓋了省、市兩級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的所有方面。2006年，又再次出臺(tái)文件，開展擴(kuò)大義烏市經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限改革試點(diǎn)工作。決定除規(guī)劃管理、重要資源配置、重大社會(huì)事務(wù)管理等經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)外，賦予義烏市與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。
在省管縣改革中，浙江模式是不少地方借鑒的藍(lán)本。在其他省份所推行的省管縣改革，大都遵循這樣的路徑：從經(jīng)濟(jì)管理切入，向縣級(jí)政府下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，推行省管縣的財(cái)政改革，而進(jìn)行試點(diǎn)的縣多數(shù)是經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣。
海南模式還是浙江模式
財(cái)政省管縣先行，行政省管縣成未來方向
汪玉凱用海南模式和浙江模式來解釋省管縣改革的方向，他說，以浙江為代表的改革主要是擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限，同時(shí)浙江模式很重要的經(jīng)驗(yàn)就是財(cái)政體制上的省管縣，而在社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面還不是完全的省管縣。
而海南從1988年建省開始就沒有實(shí)行市管縣，海南省20余個(gè)縣、縣級(jí)市、地級(jí)市都是由省直接管理，是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元，不存在地級(jí)市對(duì)縣的行政管理問題。這也就可以解釋為什么海南省此次下放行政管理權(quán)，既包括縣、縣級(jí)市也包括地級(jí)市，這是因?yàn)樗鼈冎g只有行政級(jí)別的差別并沒有行政隸屬關(guān)系。
汪玉凱認(rèn)為，浙江模式仍是目前多數(shù)地區(qū)推行省管縣改革可供參考的路徑，而海南模式雖然是與其省域面積小，縣級(jí)區(qū)域少的省情密切相關(guān)，但也代表了一種方向，即從財(cái)政的省管縣到行政的省管縣，“否則光財(cái)政不管，行政管，很多矛盾還是很難調(diào)和”。
“首先實(shí)行財(cái)政省管縣，最后達(dá)到行政省管縣”，在省管縣改革的問題上，許多學(xué)者都持這一觀點(diǎn)。焦洪昌說，這既是我國(guó)行政體制改革的一個(gè)方向，也是對(duì)我國(guó)憲法的回歸。
中央黨校教授周天勇認(rèn)為，省管縣改革，總體上可分三步進(jìn)行：第一步是目前各省的改革試點(diǎn)，即省主要對(duì)試點(diǎn)縣的財(cái)政進(jìn)行直管，并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但仍維持市對(duì)縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。第二步是市和縣分治，相互不再是上下級(jí)關(guān)系，各自均由省直管，重新定位市和縣的功能，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴(kuò)充。第三步是市的改革，合理擴(kuò)大市轄區(qū)，調(diào)整精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。總的方向應(yīng)當(dāng)是撤銷傳統(tǒng)意義上的管縣的地級(jí)市，保留級(jí)別只負(fù)責(zé)管理城市本身，而由省直管縣。
配套改革需跟上
專家建議不可一哄而上、“一刀切”
汪玉凱認(rèn)為，信息網(wǎng)絡(luò)促使電子政務(wù)的發(fā)展，為減少行政層級(jí)創(chuàng)造了條件。而行政的省管縣需要各方面的配套改革，從海南省的情況來看，行政上的省管縣也會(huì)出現(xiàn)一些新的問題，此次出臺(tái)相關(guān)意見，也就是在原有省管縣體制的基礎(chǔ)上，完善這一體制。
他認(rèn)為，由于省管縣的體制，特別是行政上的省管縣，省級(jí)政府將直接面對(duì)縣級(jí)政府，如果縣級(jí)行政區(qū)域很多，省級(jí)政府的管理就會(huì)遇到很大的挑戰(zhàn)，這就需要統(tǒng)籌考慮更大范圍內(nèi)審慎、穩(wěn)妥地推進(jìn)改革。
周天勇說，省直管縣的改革，應(yīng)當(dāng)在具備條件的地方進(jìn)行改革的嘗試，條件暫時(shí)不夠的可以等具備了條件后再試。不可一哄而起，也不能“一刀切”。他認(rèn)為具備條件的地方主要包括經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，省域面積較小，且改革呼聲比較強(qiáng)烈，干群認(rèn)識(shí)比較一致的地區(qū)。同時(shí)，對(duì)層級(jí)不要刻意劃一，要考慮到地區(qū)的特殊性。 (記者 劉曉鵬)
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