中國推行大部制改革
黨的十七大要求“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部 門間協(xié)調(diào)配合機制”。2月27日，中共十七屆二中全會通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，提出推進政府機構(gòu)改革，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運行機制。十一屆全國人大一次會議通過了涉及“大部制”的國務(wù)院機構(gòu)改革方案。筆者認為，這次大部制改革對預(yù)防腐敗將會起到積極作用。
何謂大部門體制
所謂大部門體制(簡稱大部制)，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率、降低行政成本的目標。大部制，是市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式，是為了解決機構(gòu)重疊等政府管理問題而實行的一種行政管理模式，如“大運輸”、“大農(nóng)業(yè)”、“金融管理局”等。據(jù)資料顯示，美、英、法、日、德、澳、新加坡等主要發(fā)達國家，中央政府核心機構(gòu)數(shù)量不多、相對精干，究其原因，很大程度上得益于大部門體制的實行。大部制在公共管理變革中有了新的發(fā)展，如決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離等。澳大利亞于1987年就通過改革建立了成功的大部門體制，澳大利亞成為世界上最廉潔的國家之一，或許與此有關(guān)。
改革開放以來，我國先后于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年進行了五次機構(gòu)改革。經(jīng)過這幾次改革，我國的政府架構(gòu)與計劃經(jīng)濟時代相比進步了很多，但和成熟的市場經(jīng)濟國家比較，部門設(shè)置仍然偏多，而且行政行為仍然帶有經(jīng)濟干預(yù)的慣性，舊的體制難以對不斷變化的經(jīng)濟和社會發(fā)展需求作出迅速反應(yīng)。
這次大部門體制改革的主要目標和總體要求是“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”，簡單地說，就是要讓行政組織及其人員正確運用法律所賦予的行政權(quán)力，有效地管理公共事務(wù)，最大限度地實現(xiàn)公共利益，滿足公眾的需求，建立服務(wù)型政府。
大部制改革有利于克服政策制定中的部門利益傾向
我們在過去的反腐敗工作中，較少注意立法或政策制定中的部門利益化問題。實際上，部門利益是中國反腐的主要障礙之一。過去部門之間職能交叉，決策周期長、成本高，協(xié)調(diào)溝通困難，重要原因就在于受到了部門利益的嚴重影響，即所謂“權(quán)力部門化，部門利益化，利益法制化”。大部門體制改革可以解決現(xiàn)行管理體制中各政府部門通過制定政策爭奪有利事務(wù)管轄權(quán)、處罰權(quán)、收費權(quán)，對無利可圖的事務(wù)拖延塞責等部門利益問題無疑是釜底抽薪，可以解決部門之間的糾紛，可以促進政策的制定和執(zhí)行。這也有利于鏟除腐敗的溫床。當然，部門合并是一種權(quán)力和利益的重組，如何“說服”既得利益者放棄現(xiàn)有的勢力范圍，將是一個復(fù)雜的博弈過程，所以，大部門體制改革要逐步推進，循序漸進。另外，如何謹防新組建的大部門產(chǎn)生新的部門利益沖動，變以前各“小部門”的“分利益”為更強勢的“大部門”的“合利益”，這是一個當下就必須面對的現(xiàn)實問題。
大部制改革有利于強化對權(quán)力運行的監(jiān)督制約
有效防治腐敗，必須切實加強對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約。傳統(tǒng)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)一體化，決策者與執(zhí)行者身兼二職，既是“裁判員”又是“運動員”，使決策和執(zhí)行都失去了監(jiān)督，從而導(dǎo)致政策決策和執(zhí)行的不公。
我國的監(jiān)督體制是多元化的體制，監(jiān)督主體多、機構(gòu)多、方式多、渠道多，但監(jiān)督的實際效果并不理想。在實際運行過程中彼此既有交叉，也有空隙，職責權(quán)限不清，又缺乏溝通和協(xié)調(diào)，于是造成有的問題多方插手、互相牽制，有的問題推諉扯皮、無人過問，從而導(dǎo)致行政管理成本高，與廉價政府的目標背道而馳。而且，目前有些政府部門集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，容易導(dǎo)致權(quán)力過于集中、部門利益化等問題，進而產(chǎn)生一系列的腐敗問題。
通過大部制改革，使大部門的職責主要在于統(tǒng)籌決策、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，各專業(yè)管理局的主要職責是具體操作執(zhí)行。將決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，是實現(xiàn)政府職能規(guī)范化、效率化、責任化的前提。建立大部制，可以使政策制定者對政策執(zhí)行者實行最有效和最直接的監(jiān)督，政策執(zhí)行相對獨立又可以對政策制定者進行有效制約。
同時，大部制的推行也有利于監(jiān)督政策的統(tǒng)一實施。我國改革開放的過程，主要就是發(fā)揮地方積極性和主動性的過程，地方是歷次改革的受益者。但是，過分強調(diào)地方利益就容易導(dǎo)致地方保護主義甚至地方割據(jù)主義。目前普遍存在的“上有政策、下有對策”，“有令不行、有禁不止”的怪現(xiàn)象，就是政策失靈的表現(xiàn)。十七大提出行政管理體制改革的思路是“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制的設(shè)計旨在加強對政府行政的全程監(jiān)督，不但可監(jiān)督政策的制定，而且可監(jiān)督政策的執(zhí)行，有利于政府的自身建設(shè)，有利于全國統(tǒng)一大市場的完善，符合WTO規(guī)則體系。
大部制改革有利于問責
問責制是國家政治制度和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，健全而有效的問責制，有利于防治腐敗。中國官員問責制于2003年防治“非典”期間啟動。“非典”過后，從中央到地方都加快了推進問責制度化的進程。
大部門體制改革有利于問責。這次國務(wù)院機構(gòu)改革精簡了政府部門和機構(gòu)數(shù)量，實行職能整合，有利于減少職能交叉，明晰責任。傳統(tǒng)的讓多個部門負責同一項工作的做法，看起來是在加強領(lǐng)導(dǎo)，實際上是減輕了部門應(yīng)承擔的責任，造成了權(quán)責不對等。政府設(shè)置部門過多，職責劃分過細且交叉，使各級政府之間及政府內(nèi)部各部門之間的關(guān)系難以協(xié)調(diào)，面對一項稍微綜合一點的工作，政府就不得不建立領(lǐng)導(dǎo)小組之類的常設(shè)機構(gòu)來加強協(xié)調(diào)和管理，所以我國政府系統(tǒng)行政成本高，行政效率低，行政責任難以落實。大部制是一種“大職能、寬領(lǐng)域”的政府事務(wù)綜合管理體制，能夠有效避免職能交叉，提高行政效率，便于內(nèi)部協(xié)調(diào)，提高社會經(jīng)濟生活的統(tǒng)籌安排能力，同時也有利于行政部門負責人承擔政治責任與行政責任，有利于責任政府的建設(shè)。(田湘波 鄭燕琴)
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