從去年下半年起，一個新詞——“負總責”，漸漸地流行開來，如今已成為土地新政中頻頻使用的一個關鍵詞。
這個關鍵詞出自于2006年的《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》，文件明確提出，地方各級人民政府主要負責人要對本區域內的耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和年度計劃執行情況負總責。
請注意，這里的用語不是簡單的“負責”，而是“負總責”。加了一個“總”字，容涵的意義一下子大為豐富。因此，很有必要對“‘負總責’意味著什么”，作一番認真而深入的討論。
那么，“負總責”究竟意味著什么呢？我們認為，實際上體現了中央歷來所強調的嚴格土地管理、合理用地的基本要求，體現了近幾年中央加強土地調控的要求。例如，按照國務院文件的規定，各級人民政府主要負責人不僅要對審批用地負責，還要對所有實際發生的用地負責；報國務院批準城市建設用地審批方式調整后，省級政府還要對城市建設用地負總責，等等。可以看出，“負總責”意味著領導責任落實到人，意味著各級人民政府主要負責人要對本地土地管理和利用的情況全面負責，同時也意味著，對這些政府“一把手”的負責情況，作全方位的考核，實行嚴格的問責制度。
第一責任人負總責，是一個制度性要求，是由土地管理工作在全局中的特殊重要性決定的。土地資源問題關系經濟社會的可持續發展，關系民族生存根基和國家長遠利益，是“強國富民安天下”的大事。當前，中國又處在發展的重要戰略機遇期，土地資源供需緊張的矛盾將長期存在。無論13億人口的吃飯問題、農民的長遠生計，還是工業化、城市化的推進，實現經濟社會又好又快的發展，都與土地管理和利用息息相關。在土地問題上的任何一個大的閃失，犯下的都可能是不可改正的歷史性錯誤。正如一位省長所說的，在土地問題上不負責任，就是對歷史不負責，對人民不負責，對國家糧食安全不負責，對自己不負責。這樣一件在全局舉足輕重的大事，由地方各級人民政府“一把手”來負責任，是完全有必要的，也是這些領導同志光榮的職責。
負總責，不是從人治出發，而是法治的要求。它的實質是要通過特定內容的責任制度，制約和規范政府行政長官的權力和行為，最終達到依法行政，科學、高效管理土地的目的。現代社會要求權責一致。在位者不可卸責，第一責任人尤其不可卸責。如果你不想負責，你就要從那個負責任的位置上下來。對政府領導來說，行政負責和問責的機制，雖然約束了行政的自由裁量權，但比較起過去不受制約的權力和不需要負責的權力行為來說，問責制將權力與責任追究掛鉤，無疑是現代民主政治的進步，是政治文明的進步，這實際上也是對領導干部的一種保護。今天的政府不再是舊式的官衙，而是“權由民所授”、“權為民所用”、“利為民所謀”的法治政府、服務政府、責任政府，法定責任應盡必盡。實行這種問責制，正是“有權必有責，用權受監督”的執政理念的體現，是建設民主政治和責任政府的必然要求和必經之路。
負總責，就是逼著地方各級人民政府在發展中自覺地實行節約資源的基本國策，自覺地落實科學發展觀，自覺地處理好當前利益與長遠利益、整體利益與局部利益、保護資源與保障發展之間的關系。負總責，也將逼著地方各級政府領導扭轉政績觀——經濟發展不是“GDP唯上”，社會經濟和諧、又好又快地發展才是衡量政績的根本標準。說到底，“負總責”的制度有利于一個地方的科學發展，也有助于領導干部的科學施政。對于各級政府負責人來說，實行最嚴格的土地管理制度，確保政令暢通，是一項政治責任，是一條政治紀律，來不得絲毫的含糊。只有自覺地擔當起負總責的責任，才算得上懂政治、有能力、夠水平，才能真正促進地方經濟發展，造福一方。
可喜的是，近年來隨著科學發展觀日益深入人心，隨著土地市場治理整頓的開展和國家嚴把土地閘門政策的實行，各級政府對土地問題的認識越來越深刻，依法管地用地、科學發展的意識明顯增強。總的說來，管地用地秩序已經大為改觀，各級領導頭腦中嚴格管理土地這根弦越繃越緊。當然，科學的發展觀、用地觀，不是一兩天就能樹立起來的。目前，還是有一些地方政府領導對“負總責”的制度安排“很不適應”。這一方面說明我們的一部分政府官員對自身職能的定位認識不足，舊體制下“位高權重責任輕”甚至利用權力尋租、與民爭利的陋習依然存在，對土地這個現代化進程中帶有全局性、戰略性的重大問題缺乏應有的政治覺悟。另一方面也暴露出我國長期以來政府管理中權責不對應的弊端。事實上，盡管我們不乏責任追究機制，但這種機制還不能完全到位，執法軟、查人難的“老大難”問題長期存在。為什么在國家高壓態勢下，有些城市違法違規用地的情形依舊觸目驚心？有專家一針見血地指出，“法不責眾，政府問責的缺失，才是重要根源。”
讓地方各級人民政府主要負責人對土地管理和利用負總責，對政府領導來說，無疑是多了一重強力約束。過去，“發展是第一要務”往往成為地方政府土地違法的托辭。由于發展觀或政績觀的偏誤，有的地方政府領導暗里對土地違法違規采取默許、放任甚至支持的態度，明里卻將土地管理上的失職一推了之。今天，誰也不能再這樣輕松地拆招卸力了。因為，一旦出現土地違法違規問題，首先要追究的不是別人，正是政府的主要負責人。
當然，土地違法現象是經濟社會矛盾的集中反映，其中有法治不力以及財稅體制、土地管理制度缺陷的因素，出了問題，不能把板子全打在政府主要負責人的身上。政府主要負責人“負總責”，決非一個人負責，有關決策層、執行部門，都要扛起自己的責任來。但這并不意味著可以不設“第一責任人”，可以不講個人責任。事實上，在同樣的條件下，因地方政府主要負責人態度和行為的不同，土地管理和利用效果也大不相同。
值得注意的是，在土地管理責任制度上，我們已經建立了一個新的平臺。國務院2006年31號文不僅提出嚴格實行問責制，明確了以各地實際耕地保有量和實際新增建設用地面積作為對地方責任目標的考核依據，同時按權責一致的原則，調整了城市建設用地審批方式，把過去由國務院審批以及城市可以自行確定的建設用地審查內容，集中到省級部門審核。也就是說，在國務院批準的城市建設用地審批中，增加了省級審批把關環節，加大了省級政府的責任。省級政府由過去上報材料的“二傳手”，變為對城市建設用地負總責，而中央部門則淡化審批權力，強化監管職能。與此同時，還要求充分發揮國家土地督察機構的作用，嚴肅懲處土地違法行為。這一系列聯動式的政策安排，將使土地管理問責制顯示出更實在的政策效應。
當然，問責制的構建，是一個過程。合理配置和劃分行政權力、完善問責制本身的結構和內容、強化責任落實機制，都是問責制度良性運作的必要條件。責任明確了，對于不負責任的行為能不能追究到底，是對問責制度和機制的嚴峻考驗。我們并不指望通過一紙文件達到理想的目標，但堅持正確的方向至關重要。一個只顧眼前不顧長遠的政府，絕不是負責任的政府；一個只顧眼前不顧長遠的干部，絕不是一個稱職的干部。我們相信，地方各級人民政府主要負責人，一定能切實地對土地管理和利用負起總責來，創造依法管地、科學用地的新局面。（郭圖平）
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