經過28年的改革開放，我國的改革發展正處在一個新的歷史起點。當前，面對全社會公共需求全面快速增長的現實，需要在進一步完善社會主義市場經濟體制的過程中，以滿足全社會成員的基本公共需求為目標，加快建立社會主義公共服務體制，盡快形成惠及全民的公共服務體系，逐步實現基本公共服務均等化，建設和諧社會。
基本公共服務均等化是指一國范圍內的全體居民應當享有水平大致相當的基本公共服務，包括義務教育、基礎衛生醫療、就業和社會保障等。當前，我國人均GDP已經超過1700美元，整個社會正由初步小康向全面小康過渡。在這個特定背景下，要以人的全面發展為目標，加快基本公共服務均等化的進程。
一、公共需求變化與基本公共服務均等化
我國正處在由生存型社會向發展型社會轉變的關鍵時期，全社會公共需求全面快速增長同公共服務不到位、公共產品短缺的矛盾比較突出。尤其是隨著農村公共需求的全面釋放，義務教育、公共醫療、最低保障等基本公共產品的供給，已經成為廣大農民現實和迫切的期盼。適應這個現實需求，各級政府要為全體社會成員提供基本而有保障的公共產品和公共服務，以盡快實現基本公共服務均等化。當前，應當充分估計基本公共服務均等化在有效緩解城鄉差距、區域差距和貧富差距中的重大作用。
1. 實現基本公共服務均等化已成為縮小城鄉差距的重大舉措
從我國的情況看，城鄉之間的差距不僅反映在經濟發展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共服務方面。目前，我國名義城鄉收入差距為3.3：1，若把基本公共服務，包括義務教育、基本醫療等因素考慮在內，城鄉實際收入差距已經達到5～6：1。按照這個分析，公共服務因素在城鄉收入差距中的影響為30%～40%左右。因此，統籌城鄉發展，建設社會主義新農村，關鍵在于加快建立農村公共服務體系，縮小城鄉基本公共服務供給之間的過大差距。
2. 實行基本公共服務均等化已成為縮小地區差距的重要條件
從我國實際出發，縮小地區差距，重要的是縮小區域之間基本公共服務的過大差距。從今年我院對西北三省調研的情況看，由于西部地區各種自然條件的局限，在經濟總量上要趕上東南沿海地區，很大程度上是不現實的。逐步實現國家對西部地區基本公共服務的均等化，應當成為西部大開發戰略的重要內容。為此，應當按照中共十六屆六中全會的要求，中央財政轉移支付資金要重點用于中西部地區，盡快使中西部地區的基礎設施和教育、衛生、文化等公共服務設施得到改善，逐步縮小地區間基本公共服務的差距。
3. 實行基本公共服務均等化已成為緩解貧富差距的重要因素
2005年，城鎮居民家庭中收入最高10%家庭的人均可支配收入是最低10%家庭的9.2倍。客觀地分析，我國要有效緩解不斷擴大的收入分配差距，一方面要靠進一步的市場化改革來規范初次分配；另一方面，必須高度重視政府的再分配功能。有專家估計，在導致貧富差距的各種因素中，教育因素約為20%。此外，這些年基本公共服務的個人承擔費用上漲太快，大大超過中低收入家庭可支配收入的增長速度，這是貧富差距不斷擴大的重要原因之一。2006年，醫療和教育已經成為家庭除食品外的最大開銷，兩者總和占到總消費的20％以上。2004年，我國衛生總費用占GDP的5.5％，這個比例在發展中國家已不算低。但是，居民個人負擔的比重由1980年的21％增加到54％。因而，為城鎮困難群體提供義務教育、公共醫療和社會保障等基本公共服務，不僅可以直接緩解并縮小貧富差距，還可以通過提高他們的自身素質，提高其獲取收入的能力。
二、基本公共服務均等化與中央地方關系
從我國的現實需求出發，實現基本公共服務均等化，重要的是中央地方關系要從“以經濟總量為導向”向“以基本公共服務均等化為重點”轉變。根據我院2006年中國改革調查問卷反饋的數據顯示，超過90%的專家贊同這一主張。現行的中央地方關系，使各級政府把更多的精力放到地區經濟總量和財政收入增加上，經濟總量是硬指標，基本公共服務是軟約束。在這種情況下，實現基本公共服務均等化是缺乏基本條件的。
1. 加快改革和完善現行轉移支付制度
（1）提高一般性轉移支付比例。一般性轉移支付是最具有均衡地方財力作用的轉移支付形式。國際上通行的做法是，將一般性轉移支付作為中央對地方轉移支付的主要形式，其占全部轉移支付的比例在50％左右。2005年，我國一般性轉移支付占全部轉移支付比重按寬口徑計算（將稅收返還和原體制補助計入全部轉移支付）只有9.8%，按窄口徑計算（不將稅收返還和原體制補助計入全部轉移支付）占15.3%。一般性轉移支付比重過低不僅削弱了中央政府均衡地方財力的作用，也限制了地方政府在地區性公共產品供給中的自主性。從逐步實現基本公共服務均等化的客觀要求出發，應當分步提高一般性轉移支付比例，使其成為轉移支付的主要形式。
（2）規范與清理專項轉移支付。專項轉移支付是由中央各部委按照“條條”管理轉移到下級政府，帶有指定用途，地方政府無權挪作他用。2005年，專項轉移支付比重按上述寬口徑計算占30.73%，按上述窄口徑計算占48.07%,是我國轉移支付的主要組成部分。由于專項轉移支付項目繁雜而分散，在管理上面臨許多矛盾和問題。地方政府“駐京辦”、“跑部錢進”的現象都與此直接相關。從目前的情況看，專項轉移支付的改革應當與中央部門的改革統籌規劃。按照建立公共服務體制的要求，應當逐步減少中央各部委提供公共服務的支出責任，強化政策規劃、指導和監督職能。將各部委縮減下來的資金直接由中央財政轉移給地方政府。這樣，可以使一些不規范的專項轉移支付轉變為一般性轉移支付。與此同時，對中央部委必須保留的專項轉移支付，應使其規范化。
（3）逐步縮小直至取消激勵地方政府追求經濟總量的稅收返還和原體制補助。1994年在啟動分稅制改革時，為調動積極性和減少阻力，中央以1993年地方政府財政收入規模為基數，以稅收返還和原體制補助的形式把中央財政收入返還一定數額給地方政府。如果把稅收返還和原體制補助計入全部轉移支付，2005年，稅收返還和原體制補助的比重為36.08%，超過專項轉移支付的30.73%和財力性轉移支付的33.19%（見圖1）。
圖1：2005年中央財政轉移支付結構圖（%）
稅收返還和原體制補助的過高比例直接擴大了地方政府間財力上的差距，加劇了區域間經濟發展差距和公共服務差距。為此，應當盡快制訂時間表，統籌協調和安排，逐步降低稅收返還和原體制補助的比例，直至最后取消。通過這樣的結構調整，可以大大增加一般性轉移支付的比例，使整個轉移支付制度適合基本公共服務均等化的總體要求。
2. 以“基本公共服務均等化”為重點，著力調整中央財政支出結構
（1）減少中央財政的經濟建設支出比例，明顯增加基本公共服務支出比例。當前，財政功能性支出比例最大的仍然是經濟建設性支出。2004年中央財政經濟建設支出仍占27.8%，處于財政功能性支出的第一位。社會文教費在整個財政支出中所占的比例，自1992年以來的12年間一直徘徊在26%～28%。隨著經濟的發展和國家財力的增長，應當使中央財政在義務教育、公共醫療和社會保障等方面的投入增長快于財政收入的增長速度。
（2）增加中央財政對農村基本公共服務的投入力度。按照十六屆六中全會精神，使國家財政新增教育、衛生、文化等事業經費和固定資產投資增量主要用于農村，逐步加大土地出讓金用于農村的比重。在中央財政投入增長的同時，建議盡快推行構建農村公共服務體系的試點。根據我院在西北三省的調研，如果能夠以現有的計生網絡為主要平臺，與農村綜合改革相配套，整合農村公共資源，就可以因地制宜，在農村公共服務體系建設方面盡快取得突破。
（3）增加中央財政對中西部基本公共服務的投入力度。應當盡快使中央財政轉移支付資金重點用于中西部地區，使中西部地區基礎設施和教育、衛生、文化等公共服務設施得到改善，逐步縮小地區間基本公共服務的過大差距。在中央加大轉移支付的同時，可以考慮在中西部革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區進行試點，積極探索區域間實現基本公共服務均等化的有效途徑。
3. 培育地方政府履行公共服務職能的穩定財源
（1）開征物業稅，穩定地方政府稅源。從國際經驗看，物業稅具有稅基大、稅源穩定、征收相對透明等優點，是良好的地方稅種。隨著我國經濟發展和城市化進程的加快，目前我國房地產已經成為居民財富的重要組成部分，可以考慮把物業稅作為地方主體稅種，盡快試點開征。
（2）改革資源稅征收辦法，提高地方政府財力。當前，我國的資源稅大部分劃為地方稅種。隨著資源價格的大幅度上漲，國家財政部、國家稅務總局于2004、2005年分別提高了山西、內蒙古、青海等11個省市煤炭資源稅的稅額標準。但從總體上看，我國的礦產資源補償費仍是從量計征，平均費率為1.18%，而很多國家為2%～8%。地方政府難以從資源價格上漲中分享收益的局面并未根本改觀。因此，應當對資源稅的征收方式進行改革，使資源稅成為地方政府的重要稅源。
（3）將地方國有資本預算納入財政預算，增加地方政府可支配財力。國有資本收益是政府非稅收入的重要組成部分，包括國有資本分享的企業稅后利潤、國有股股利、企業國有產權(股權)出售、拍賣、轉讓收益等。適應地方政府履行公共服務職能的要求，要把地方國有資本經營納入同級財政預算，進一步完善國有資本收益的征收管理方式，使國有資本經營收益及時足額上繳同級國庫。
三、基本公共服務均等化與公共服務體制建設
我院2006年中國改革調查問卷的數據顯示，有70%的專家認為加快建立公共服務體制是落實科學發展觀體制保障的重點，超過90%的專家支持把建立公共服務體制作為下一步改革的基本目標之一。
從改革實踐看，公共服務非均等化的根源在于體制機制不健全：一是公共服務供給中沒有形成規范的分工和問責制。二是沒有形成公共服務可持續的財政支持體制，財政功能性支出比例最大的仍然是經濟建設性支出。實踐證明，如果沒有一個制度化的約束，公共服務支出并不會隨著經濟增長而同步增長。三是城鄉二元分割的公共服務制度安排。
1. 盡快建立中央、地方公共服務分工體制，并在此基礎上實行中央對地方的嚴格問責制
（1）嚴格劃分中央與地方公共服務職責。1993年的分稅制改革以來，我國中央地方關系基本上是按照現代市場經濟的要求進行調整，在一定程度上忽視了公共服務供給的有效性。下一步的中央地方關系還應當按照構建社會主義公共服務體制的基本要求做進一步的調整。按照公共產品公益性涉及的范圍，中央政府原則上應當主要負責公益性覆蓋全國范圍的公共產品的供給，以城鄉和區域公共服務均等化為重點，強化再分配職能。各級地方政府主要負責各自轄區內公共產品的供給，應當重點關注各自轄區內居民的實際需求，強化公共產品供給效率。
（2）實行中央對地方的嚴格問責制度。首先是要建立起各級政府公共服務評價指標體系，“十一五”規劃已經開始注重公共服務方面的指標，并將其作為配置財政、稅收等公共資源的重要依據。下一步還應制訂適合各級政府、同級政府不同部門的評價指標體系，并使其具有可操作性。在建立和完善評價指標體系的基礎上，實行中央對地方嚴格的公共服務問責制。一方面應加強統計部門的垂直管理，減少各級政府對統計過程和結果的干預，盡快將基本公共服務指標細化并納入統計范圍；另一方面，要加強對地方公共服務的審計和監察。
2. 以基本公共服務均等化為重點建立公共財政體制。我國現行的財政框架設計主要是以經濟上的分權為主，在大的格局上已經朝著有利于中央宏觀調控上邁出了關鍵的一步。中央適當集中財力是必要的，也是符合市場經濟的基本規律的。在這種情況下，不宜簡單地強調過去計劃經濟時代的財權、事權對稱。下一步要以提供基本公共服務為重點完善公共財政體制，關鍵的問題是盡快完善轉移支付制度，使各級政府的財權與公共服務職責相對稱、財力與公共服務的支出相對稱。與此同時，把新增財政收入主要用于公共服務上，實現由經濟建設型財政向公共財政的轉型。
3. 建立以公共服務為導向的干部政績考核制度
（1）增加基本公共服務在干部政績考核體系中的權重。近兩年的宏觀調控表明，一些地方政府注重GDP增長而忽視公共服務的問題并未完全改觀。這些現象反映出的深層次原因在于現行干部政績考核制度很難適應公共服務體制建設的需要。“十一五”時期應當加快改革現行的干部制度，盡快把公共服務數量和質量指標納入干部政績考核體系中，并逐步增加其權重。
（2）把群眾滿意度作為干部政績考核的重要因素。在政府履行公共服務職能的過程中，要防止和克服嘩眾取寵的形式主義、勞民傷財的“形象工程”。應當針對公共服務的決策、執行、監督等各個環節，建立符合公眾公共服務需求的表達機制，將公眾滿意度納入干部政績考核體系，使廣大群眾的評價成為影響干部升遷的重要因素。
（3）實現公共服務信息透明化。進一步推進政務公開，發展電子政務，在公眾信息網上公布政府公共服務的職能、辦事程序和辦事指南，確保公眾公共服務的知情權。實行領導干部述職制度；健全公共服務重大事項報告制度；推行質詢制度和民主評議制度，充分發揮群眾監督、媒體監督對促進政府改善公共服務職能的積極作用。(遲福林)
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