事業(yè)單位人事制度改革已觸及深層次矛盾
事業(yè)單位是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化主體力量
一場(chǎng)牽動(dòng)三千萬(wàn)事業(yè)人利益的改革大戲，上演多年后，仍處于前奏與調(diào)整階段。
在改革的膠著狀態(tài)下，梳理多年的改革進(jìn)程和追尋當(dāng)前的動(dòng)向，可以理出的訊息是：事業(yè)單位的改革方向，日益回歸“公共服務(wù)”的本色；而正是為了更有效的回歸，其政策的推出才如此慎重。一旦時(shí)機(jī)成熟，便可推出。
事業(yè)單位改革不僅要“破”其既有弊端，更要“立”其公共服務(wù)本職
據(jù)《瞭望》新聞周刊了解，由中編辦、人事部等諸部門協(xié)作推進(jìn)的事業(yè)單位改革整體戰(zhàn)略仍在征求意見中，而某些單項(xiàng)，如其中的人事制度，則已有比較明確的思路，進(jìn)入了法制化階段。更為切近的是，有關(guān)部門在日前要求相關(guān)的事業(yè)單位收入分配制度改革提速。
有待于回歸公共服務(wù)屬性
無(wú)論是稱謂，還是性質(zhì)，“事業(yè)單位”都是中國(guó)特有的產(chǎn)物。一些參加國(guó)際研討會(huì)的專家常常為其譯名而備感為難。
事業(yè)單位所涉極廣。截至2005年底，全國(guó)事業(yè)單位總計(jì)125萬(wàn)個(gè)，涉及教科文衛(wèi)、農(nóng)林水、廣播電視、新聞出版等多個(gè)領(lǐng)域，工作人員超過(guò)3035萬(wàn)人。
“事業(yè)單位”形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在1998年頒布實(shí)施的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中，它被定義為“國(guó)家為了社會(huì)公益目的”設(shè)立的“社會(huì)服務(wù)組織”，“由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦”。專家們也就據(jù)此而將其譯為“PublicServiceUnit”(公共服務(wù)機(jī)構(gòu))。
事實(shí)上，“公共服務(wù)機(jī)構(gòu)”這個(gè)概念還不能容納現(xiàn)在所有的事業(yè)單位，只是代表了設(shè)立的初衷。從實(shí)際運(yùn)行看，事業(yè)單位大致有行政執(zhí)法類、公共服務(wù)類、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類。
如果按照公共服務(wù)的定位看，從事行政執(zhí)法和經(jīng)營(yíng)服務(wù)俱是“站錯(cuò)了隊(duì)”。事業(yè)單位與黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)的實(shí)際邊界并不如法規(guī)上說(shuō)的那么明確。“政事不分”、“事企不分”帶來(lái)的管理混亂屢遭詬病。
一位學(xué)者比喻說(shuō)，一些政府附屬的事業(yè)單位就是“二政府”，自居企業(yè)和社會(huì)之上，脾氣比一些政府部門還大。而另一些事業(yè)單位實(shí)際已成為以盈利為目的的機(jī)構(gòu)，與“社會(huì)公益”的目的漸行漸遠(yuǎn)。
事業(yè)單位要改什么？國(guó)家發(fā)改委副主任李盛霖曾把事業(yè)單位的“毛病”概括為：機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下，已經(jīng)難以適應(yīng)目前中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
不過(guò)，事業(yè)單位的主體還是那些典型的公共服務(wù)行業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，教育、衛(wèi)生和農(nóng)技服務(wù)從業(yè)人員三項(xiàng)相加，占到事業(yè)單位人員的3/4，其中教育系統(tǒng)人員即達(dá)到一半左右。
而在全社會(huì)對(duì)公共服務(wù)要求提高的今天，這些單位的提供的服務(wù)仍有較大的提升空間。如近年來(lái)人民群眾最不滿意的行業(yè)榜單中，教育系統(tǒng)和醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)位居前列。
資源來(lái)源影響基本屬性
過(guò)去二十多年的事業(yè)單位改革，始終圍繞財(cái)政來(lái)源而擴(kuò)張、縮減。在財(cái)政補(bǔ)助(全額或差額)和經(jīng)費(fèi)自理的原則性區(qū)分下，單位內(nèi)部的創(chuàng)收則往往與撥款混同一塊。而“公共服務(wù)”這個(gè)基本屬性的確定，也隨著財(cái)源的不同而搖擺，并引起社會(huì)的不同觀感。
事業(yè)單位長(zhǎng)期消耗約三分之一的國(guó)家預(yù)算開支。據(jù)多項(xiàng)統(tǒng)計(jì)研究，這些資源被越來(lái)越多地用于三千萬(wàn)人員自身。
在上世紀(jì)80年代，科技、衛(wèi)生等行業(yè)展開的事業(yè)單位改革中，擴(kuò)大自主權(quán)成為核心內(nèi)容之一，其中包括收益權(quán)與分配權(quán)。這一趨勢(shì)的另一面便是財(cái)政預(yù)算的削減。
上世紀(jì)90年代關(guān)于事業(yè)單位改革的三個(gè)重要文件中(1993年中共中央印發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》和《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施意見》，1996年中辦、國(guó)辦印發(fā)的《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于事業(yè)單位改革若干問(wèn)題的意見》)，“政事分開”的原則直接針對(duì)“政事不分”的弊端，但對(duì)日后越來(lái)越嚴(yán)重的“事企不分”則尚未過(guò)多防范。
這一時(shí)期的改革背景乃是中共十四大確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本路線后，事業(yè)單位也開始探索與之相適應(yīng)的新的管理體制。
綜合多年的歷程，有研究者指出，過(guò)去事業(yè)單位改革的方向，是越來(lái)越不像政府機(jī)關(guān)、越來(lái)越像企業(yè)，也就是所謂“推向市場(chǎng)”。
由于事業(yè)單位的事權(quán)在各級(jí)政府，在各種形式的“包干責(zé)任制”下，政府往往只按事先確定的數(shù)額給予定額撥款(以“人頭費(fèi)”為主)，事業(yè)單位的節(jié)余或赤字全由自己解決。
當(dāng)年為了更好地創(chuàng)收，學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位便向企業(yè)和向企業(yè)轉(zhuǎn)制的事業(yè)單位看齊，屢試不爽的做法就是各種名目的“創(chuàng)收”。在疲軟的預(yù)算制度下，這類“創(chuàng)收”所得基本都由內(nèi)部“消化”。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員葛延風(fēng)認(rèn)為，一些主要提供社會(huì)公益性服務(wù)的事業(yè)單位已經(jīng)過(guò)度“市場(chǎng)化”，“放權(quán)過(guò)度、約束不足”。
而實(shí)質(zhì)上，這樣的“市場(chǎng)化”是一種“偽市場(chǎng)化”，是在資源壟斷情況下的“市場(chǎng)化”，其主要內(nèi)容，是資源的供給者由“國(guó)家”日益轉(zhuǎn)向“社會(huì)”，并在這個(gè)過(guò)程中，越來(lái)越多地偏離了“公共服務(wù)”這個(gè)基本屬性，因之引起種種異議。
事業(yè)單位“分類”歸位
近幾年來(lái)，在構(gòu)建服務(wù)型政府尤其是和諧社會(huì)的大背景下，國(guó)家在教育、醫(yī)療等行業(yè)的諸多“矯正”之舉說(shuō)明，事業(yè)單位“偽市場(chǎng)化”方向并不被認(rèn)可。事業(yè)單位改革越來(lái)越回到它的本位：公共服務(wù)。
國(guó)家發(fā)改委綜合體制改革司司長(zhǎng)范恒山曾提出，應(yīng)把事業(yè)單位重新定義為介于政府和企業(yè)之間的、進(jìn)行社會(huì)服務(wù)和公益性服務(wù)的組織，它們的基本特征是“非政府(也非二政府)、非企業(yè)(也非準(zhǔn)企業(yè))、非營(yíng)利(也非變相營(yíng)利)”。他建議事業(yè)單位應(yīng)在“公共事務(wù)、公益性服務(wù)、社會(huì)互助和慈善援助”等領(lǐng)域內(nèi)運(yùn)作。
事實(shí)上，在分行業(yè)、分地方進(jìn)行的同時(shí)，事業(yè)單位改革一開始就特別強(qiáng)調(diào)分類。如在上述上世紀(jì)90年代的三個(gè)重要文件中，都有分類指導(dǎo)。盡管不同時(shí)期、不同地方的分類有所區(qū)別，但有一個(gè)共同的核心概念是“公益性”。
去年年中，中編辦制定的《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點(diǎn)方案》(征求意見稿)中提出，根據(jù)現(xiàn)有事業(yè)單位的社會(huì)功能，將其劃分為承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的三個(gè)大類。這一分類與浙江、深圳等地的實(shí)際做法差不多。
分類只是第一步，接下來(lái)便是以此定去留，承擔(dān)行政職能的回歸行政序列，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的轉(zhuǎn)為企業(yè)。而剩下的事業(yè)單位則只有一種：即從事公益服務(wù)。
《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點(diǎn)方案》(征求意見稿)還將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，則再劃分為三個(gè)類別：不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的，所需經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政予以保障，不得開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得收取服務(wù)費(fèi)用；可部分實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源的，所需經(jīng)費(fèi)由財(cái)政按照不同方式給予不同程度的投入，鼓勵(lì)社會(huì)力量投入；可實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源的，實(shí)行經(jīng)費(fèi)自理，財(cái)政通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式給予相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，具備條件的，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，今后這類單位主要由社會(huì)力量舉辦。還有研究者認(rèn)為，面向政府機(jī)關(guān)進(jìn)行輔助性工作的事業(yè)單位與面向公眾的事業(yè)單位尚不一樣，應(yīng)區(qū)別對(duì)待，分設(shè)直屬事業(yè)單位和獨(dú)立事業(yè)單位。
國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家認(rèn)為，事業(yè)單位重回公共服務(wù)本職，意味著事業(yè)單位改革重點(diǎn)不是裁減人員，而是進(jìn)行內(nèi)部管理改革和對(duì)事業(yè)單位有效監(jiān)督及績(jī)效評(píng)價(jià)體系的改革，提高服務(wù)效率，而其間的政府職責(zé)則是通過(guò)二次分配和政府財(cái)政投入的導(dǎo)向，使社會(huì)上大多數(shù)人特別是社會(huì)困難群眾能夠享受到社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的好處。
來(lái)自民辦的競(jìng)爭(zhēng)？
無(wú)論從設(shè)立初衷，還是改革方向，事業(yè)單位“專職”從事公共服務(wù)已成共識(shí)。但事業(yè)單位在公共服務(wù)體系中是否需要“獨(dú)家”則仍有不同意見。
事實(shí)上，在事業(yè)單位改革過(guò)程中，其運(yùn)作的領(lǐng)域面臨著越來(lái)越多的私營(yíng)部門的競(jìng)爭(zhēng)。事業(yè)單位在非國(guó)有部門的對(duì)應(yīng)者被稱為“民辦非企業(yè)單位”或非營(yíng)利組織，同樣從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)，區(qū)別在于一是公辦，一是民辦。
如教育領(lǐng)域，民辦學(xué)校、獨(dú)立學(xué)院等盡管增長(zhǎng)緩慢，但已逐步獲得政策、法律上的認(rèn)可。而江蘇宿遷醫(yī)院民營(yíng)化改革則于去年遭受以清華、北大兩報(bào)告為代表的正反雙方激辯。
北京大學(xué)中國(guó)保險(xiǎn)與社會(huì)保障研究中心研究員高書生認(rèn)為，公辦和民辦的公益性機(jī)構(gòu)不平衡，是我國(guó)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展中存在的突出問(wèn)題。他稱，事業(yè)單位無(wú)論轉(zhuǎn)為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)還是營(yíng)利機(jī)構(gòu)，無(wú)論繼續(xù)采取公辦方式還是采取民辦方式，發(fā)展是第一位的，其擔(dān)負(fù)的推動(dòng)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展的使命是不能改變的，以改革促發(fā)展的目標(biāo)是不能動(dòng)搖的。
正如有論者所指出的，此前教育、醫(yī)療“市場(chǎng)化”改革的失敗并非真正的市場(chǎng)化之過(guò)。在公共服務(wù)提供方面，政府主導(dǎo)與包括私營(yíng)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多樣化提供并不矛盾。
在深圳事業(yè)單位改革過(guò)程中，有一條即改革政府提供公共服務(wù)的方式，凡是可以通過(guò)采購(gòu)提供的公共服務(wù)，在不影響該項(xiàng)服務(wù)穩(wěn)定供給的前提下，采取政府“花錢買服務(wù)”、“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的辦法，用市場(chǎng)化的方式組織生產(chǎn)和供應(yīng)，降低公共服務(wù)的單位成本，提高公共服務(wù)的效能和水平。而采購(gòu)對(duì)象，并未全限于事業(yè)單位。
早在2000年，全國(guó)人大副委員長(zhǎng)成思危領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)課題組曾建議，政府應(yīng)負(fù)擔(dān)起管理和運(yùn)作純公益性非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的主要責(zé)任，而準(zhǔn)公益性的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)應(yīng)主要由民營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)作。
成思危表示，要建立和完善現(xiàn)代公共財(cái)政體制。加大政府對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域投入和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，提高財(cái)政公共服務(wù)資金的使用效率。同時(shí)，改革社會(huì)領(lǐng)域投融資體制，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)和允許社會(huì)資金投入，形成社會(huì)事業(yè)的多元化投資機(jī)制。
相形之下，分別出自國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心和科技部的兩個(gè)課題組報(bào)告則對(duì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)(民營(yíng))持謹(jǐn)慎態(tài)度，不過(guò)也提出讓其發(fā)揮“補(bǔ)充作用”。
改革難在人員
盡管竹立家教授認(rèn)為，事業(yè)單位改革重點(diǎn)不是在裁減人員，但在改革過(guò)程的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里，冗員問(wèn)題確是視線的焦點(diǎn)。與整體分類、給機(jī)構(gòu)“正名定分”較易形成共識(shí)相比，“改到難處是人員”。
據(jù)高書生參與的一個(gè)課題組調(diào)查顯示，以文化事業(yè)單位為例，人員分流首選的方式是提前退休和內(nèi)部離崗(提前退養(yǎng))。一般距法定退休年齡5年以內(nèi)或工齡30年以上的人員，都采取提前退休。而對(duì)不具備提前退休條件、但年齡又偏大的人員，則采取提前離崗的方式。其中提前退休在指導(dǎo)性文件國(guó)辦發(fā)[2003]105號(hào)文中并無(wú)規(guī)定，但不少試點(diǎn)單位還是用足了這項(xiàng)政策。
此外，備受推崇的人員分流方式叫做身份置換。一為“了斷式”，即“買斷工齡”，脫離關(guān)系，“拿錢走人”，另一類叫做“管理式”，從無(wú)固定期變成有固定期，“走人領(lǐng)錢”，屬用工制度改革。
高書生認(rèn)為，身份換置換的成本巨大，單位所支付的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金少則人均三五萬(wàn)，多則十幾萬(wàn)。而被置換人員的風(fēng)險(xiǎn)突出表現(xiàn)在未來(lái)的社會(huì)保障上，要繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，而事業(yè)單位人員此前未曾參與社會(huì)保險(xiǎn)，以最重要的養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，“視同繳納”的年限有可能會(huì)被從零算起，具體由哪級(jí)財(cái)政“買單”并無(wú)剛性規(guī)定。
事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)目前尚無(wú)中央層面上的具體方案。主流意見是與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)接軌，但一來(lái)將增加養(yǎng)老保險(xiǎn)既有的“歷史欠賬”，二來(lái)轉(zhuǎn)制的“中人”和“新人”的養(yǎng)老待遇勢(shì)必低于轉(zhuǎn)制前。
此外，在“政事分開”的原則下，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部更比普通員工更多一份難處，即行政級(jí)別的取消頗為不易。
看到了河對(duì)岸
鑒于事業(yè)單位的龐雜、人員之眾且多為被視作中堅(jiān)力量的專業(yè)技術(shù)人員和知識(shí)分子，事業(yè)單位改革進(jìn)展之“慢”便在情理之中。再加上此前政府機(jī)構(gòu)改革和國(guó)企改革的若干經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，如“精簡(jiǎn)-膨脹”的怪圈、下崗人員引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題等，更使得這一改革頗為慎重。
在本世紀(jì)初的幾個(gè)相關(guān)課題中，對(duì)這項(xiàng)改革進(jìn)展的評(píng)價(jià)有“連河對(duì)岸在哪里都還不大清楚”、“沒(méi)有總體目標(biāo)”、“零敲碎打”等。2003年中共中央通過(guò)的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》要求“繼續(xù)推進(jìn)事業(yè)單位改革”，當(dāng)時(shí)著重提到人事制度和養(yǎng)老制度。
不過(guò)，盡管一攬子方案尚未出臺(tái)，相關(guān)工作盡管緩慢卻一直在研究、試點(diǎn)之中，透過(guò)諸項(xiàng)配套改革的進(jìn)展，大幕已在徐徐揭開之中。
據(jù)悉，2004年前后，中央有關(guān)部門即擬將事業(yè)單位人事制度、社會(huì)保障、分配制度、機(jī)構(gòu)編制、管理體制作為一個(gè)整體而配套推進(jìn)。
在機(jī)構(gòu)編制方面，中編辦出臺(tái)《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點(diǎn)方案》(征求意見稿)前，浙江、江蘇、遼寧、山東等地即已先期研究部署。在該方案草案中，中編辦初步設(shè)想在東部、中部、西部地區(qū)分別選擇浙江、山西和重慶三省市作為試點(diǎn)地。
而人事部在去年推出的《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》，再加上今年擬報(bào)送國(guó)務(wù)院的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》以及十幾個(gè)配套文件在內(nèi)的制度規(guī)定，將逐步形成健全的管理體制、完善的用人機(jī)制和完備的法規(guī)體系。
去年6月，中央批準(zhǔn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度改革方案，人事部、財(cái)政部先后印發(fā)事業(yè)單位的相關(guān)方案和實(shí)施辦法，日前還要求加快進(jìn)度，抓緊套改，爭(zhēng)取春節(jié)前兌現(xiàn)改革。
此次改革并非單純漲工資，在制度模式上旨在建立崗位績(jī)效工資制度，合理拉開差距，調(diào)動(dòng)大家的積極性。同時(shí)，將績(jī)效工資總量與單位完成社會(huì)公益目標(biāo)任務(wù)及考核情況相聯(lián)系，促進(jìn)事業(yè)單位不斷提高公益服務(wù)的能力和水平，避免片面追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視社會(huì)效益。
來(lái)自高層的信息可以令三千萬(wàn)事業(yè)人定心的是，在和諧社會(huì)的大背景下，事業(yè)單位改革不會(huì)當(dāng)成“甩包袱”。隨著公共服務(wù)體系的加強(qiáng)，事業(yè)單位的作用將更加突出。即便是利益的調(diào)整，也將在更加注重社會(huì)公平的原則下進(jìn)行。(彭勇 湯耀國(guó))
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