我國戶籍管理制度改革近年來正在穩步推進，一些省市已實行按居住地登記戶口，一些地方開始推進城鄉一體化改革。然而，在戶籍制度改革深入推進的同時，一些深層次問題開始凸顯，附加在戶口之上的教育、計劃生育、醫療、就業、社會保障、賠償等一系列配套改革亟待突破。戶口作為居民身份客觀登記管理的介質，正艱難地走向本位回歸之路。2006年，國務院14個部門組成6個調研組，分赴全國12個省市，就戶籍改革工作進行了綜合調研。調研中普遍感到，當前進一步深化戶籍改革，已經具備了許多有利條件，時機基本成熟。
附加功能太多，戶籍制度不堪重負
據公安部治安管理局副局長黃雙全介紹，戶籍管理是世界各國普遍采用的一項重要的國家行政管理制度，其主要功能是：政府職能部門通過對公民基本情況的登記管理，確認公民的民事權利能力和民事行為能力，證明公民的身份，方便公民參加各種社會活動；通過戶籍登記，為政府制定經濟社會發展規劃、實施包括治安管理在內的各項行政管理提供人口數據及相關基礎性資料。這可以說是戶籍制度的“本位”。
據介紹，我國現行的戶籍管理制度是新中國成立以后，為適應計劃經濟體制的確立而逐步建立起來的，主要由三部分組成：戶口登記制度、戶口遷移制度和居民身份證制度。
無疑，現行的戶籍管理制度曾發揮了重要的歷史作用，但是其功能在發展過程中總是不斷被強化、放大，這種做法的弊端在改革開放、市場經濟年代日益顯現：以供應城鎮居民定量糧為標準劃分農業戶口和非農業戶口并實行二元戶口管理的作法，既不科學也不合理；戶口遷移過死，難以滿足公民正常遷移的需要。
“現行戶籍制度的另一個突出問題是多種社會福利待遇的不合理附加。”黃雙全說，計劃經濟時代形成的以戶口登記為依據，城鄉分割的勞動就業、社會保障、計劃生育、退伍安置、
公務員錄用等行政管理工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會管理功能，使戶籍登記失去了本來面目，也嚴重制約了戶籍管理制度改革的進程。
回歸本位漸成共識，深化戶籍改革勢在必行
據了解，早在1992年，國務院就成立了由國辦牽頭、公安部等部門參加的國務院戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農業、非農業二元戶口性質，統一城鄉戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調整戶口遷移政策”的改革目標。但是，由于我國長期以來經濟社會發展水平較低，特別是城市社會綜合承受能力不足，為避免影響社會穩定，戶籍改革總體進展較慢，改革目標也遠未實現。
半月談記者采訪中了解到，廣東省2001年10月出臺進一步改革戶籍管理制度政策，明確提出建立城鄉統一的戶口登記制度，受到社會各界的好評，但由于有關部門配套政策的調整不及時，不得不于2002年3月暫緩執行戶籍制度改革的有關內容。
“現在，對于戶籍改革的重要性、必要性，大家都有認識，但關鍵是戶改以后二元結構要改變。”黃雙全說，“如果戶籍改革與經濟社會配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶口改成一元的，沒有實際意義。”他認為，如果我們積極穩妥推進戶籍改革，各部門適當調整政策，一元化戶籍改革的目標是可以實現的。
國務院戶籍改革調研組認為，黨的十六屆六中全會提出構建社會主義和諧社會的奮斗目標，明確了深化戶籍制度改革的要求，社會各界呼聲十分強烈，改革勢在必行。鑒于戶籍管理制度是國家行政管理的一項基礎性制度，其改革既事關國家法制的統一，又事關改革發展穩定的大局，改革必須立足我國國情，統籌規劃，積極引導，穩步推進。
及時總結各地經驗，和諧推進戶籍改革
黃雙全說，改革開放20多年來，我國城市和小城鎮的經濟社會發展突飛猛進，為吸納更多的農村富余勞動力奠定了基礎。而允許城鎮中一些具有合法固定住所、有謀生手段的公民在常住地落戶，并不構成對城市發展的影響和沖擊。同時，與農業戶口和非農業戶口性質掛鉤的民政、勞動保障、教育、計劃生育等制度的改革也取得了明顯進展，為全面推進戶籍制度改革提供了有利條件。
多年的實踐，更為進一步改革奠定了基礎。據黃雙全介紹，自上世紀80年代始，公安部就積極穩妥地組織開展戶籍管理制度改革。一些省份在執行國務院及公安部有關戶籍管理制度改革政策的基礎上，根據本地實際，又出臺了進一步改革措施，包括取消農業戶口、非農業戶口劃分，統稱居民戶口；以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源為基本落戶條件，放寬進城落戶限制等，這些經驗都可圈可點。“不改現行社會政策，戶籍改革單兵難進”。針對這樣的群眾議論，河南鶴壁市在出臺改革戶籍管理制度意見的同時，要求國土資源、教育、民政、勞動和社會保障等相關部門抓緊落實和出臺相關配套政策。市委、市政府還組織有關部門對戶籍制度改革后本地可能產生的人口遷移情況，對當地行政管理和資源可能產生的壓力，對相關法律法規、政策規章銜接造成的影響，進行了詳細的分析預測，并針對各種情況提出了可操作的建議。
國務院調研組認為，戶籍改革本身并不復雜，但附加在戶籍制度之上的相關社會經濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復雜的。不研究解決好相關的社會經濟政策問題，戶籍管理制度改革將難以穩步推進。因此，建議國務院責成有關部門對計劃生育、最低生活保障、社會保險、義務教育，特別是農村土地承包和集體經濟收益分配等與戶籍改革相關的現行法律法規政策進行一次全面清理，并制定出相應的修改和過渡性措施。
專家們強調，戶籍改革離不開群眾的理解支持。考慮到我國經濟社會發展的現狀，解決依附于戶籍制度之上、城鄉有別的社會經濟政策不可能一步到位，因此，戶籍改革在宣講上要引導社會各界澄清各種模糊認識：既要糾正戶籍管理“無用論”，還戶籍管理本來面目，又要警惕戶籍改革“萬能論”，消除對改革不切實際的幻想，切實為改革營造良好的社會氛圍。(程紅根 任力波 黃會清)
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